环境执法难的原因和对策

在推进依法治国、强化依法行政的今天,规范环境执法对实现中国社会、经济和环境可持续发展具有重要意义。环境执法是国家环境法制建设的一个重要组成部分。随着我国环境保护事业的不断推进，环境法律法规陆续出台，形成了较完善的环境法体系，虽然如此，我国环境保护法律实施现状仍不容乐观。环境执法难问题已经引起了广泛的关注，环境执法难是环境法律法规无法正常实施的非常态表现。在新形势下,加强对环境执法的保障与监督, 不断改进环境执法工作,是进一步推进我国环境法治和社会主义生态文明建设、落实科学发展观的重要途径。

一、环境执法难的原因

（一）环境主体的原因

1．环境执法主体的原因

（1）执法队伍薄弱

当前，环境违法行为呈现出多样化、隐藏化的特点。环保部门执法装备落后，人员编制紧张、经费不足、机动作战能力低，不能对环保违法行为准确、迅速地作出反应，无法及时调查、收集重要证据。执法程序不规范现象时有发生。

（2）执法人员素质不高、法律法规意识淡薄

环保执法人员专业素质有待提高，环保执法人员培训工作滞后，有的环境执法主体对环保法律法规不熟悉，对污染的巨大危害没有深刻的认识，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，片面强调GDP增长与招商引资，忽视环境保护工作，甚至干扰和限制环境执法，致使有的地区环境污染日益严重。

2．公众的原因：环保意识有待加强

当前，人们的环保意识虽然比以前有所提高，但是还没有达到应有的高度，公众的环境意识，尤其是环境参与意识仍然处于较低水平，在面对环境问题过分依赖政府，对环境执法缺乏了解，甚至同情排污者，给环境执法带来了很大的压力。

（二）立法和执法的原因

1．环境立法不够配套、完善,使环境行政执法难以准确到位

虽说经过多年不懈的努力,国家的环境法律法规体系已初步形成。环保的法律、法规、标准很多,但现行的法律法规大多是在计划经济时期立法的,存在诸多的空白、缺陷和盲区,比如热污染、机动尾气污染的立法防治;有的法律法规本身内容比较空泛、太软、太虚,原则性强,可操作性少,比如环境总量控制有关内容;有的法律法规缺乏配套措施,比如1996年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》缺配套实施细则,且对工业噪声污染没有相应的法律责任条款。致使环保执法面对违法行为时常束手无策,难以进行有效的现场执法。对于重污染企业、“十五小”、“新五小”的关停,环保部门有权罚款,但无权限期治理和关停。再如《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十四条,立法的本意是执行“三同时”制度的问题,应是项目不符合“三同时”制度规定就处罚,而不应该是不符合“三同时”制度的要补办手续,不补办手续再罚,这样就为建设项目的未批先建创造了条件,使一些严重污染环境的建设项目“偷偷”建成,造成既成事实,这样的结果完全背离了立法的本意,为地方保护主义者的不作为提供了一个合理的借口。环保法律法规往往注重于对法人环境违法行为的法律责任追究,而忽视对个人环境违法行为的法律追究。环境保护虽然被国家确定为基本国策,但就其实际情况而言,环保的法律法规与这一国策地位相比远不相符,其中重要的方面就是手段不硬,制约因素多,法律法规没有像赋予工商、技监、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收等强制执行手段,一定程度上造成环境执法有法难依,执法疲软。 [1]

另外立法上仍有空白,某些领域仍无法可依。如对电磁辐射、光污染等方面尚缺乏全面系统的法律规定。现行环境法律、法规中一些条款内容与当前加大执法力度、强化环境监督管理的实际需要相脱节或矛盾,存在着明显的缺陷。如对某些违法行为的处罚力度不够,罚款数额过低,罚款幅度过大,难以准确掌握自由裁量权,管理权限过于集中,管而无力,管而无效等。 [2]

2．环境执法手段缺乏刚性

一是环保部门缺乏必要的强制手段。目前,环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式,迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。而法院对具体行政行为是否受理和支持还有一套程序,对责令相对人停产、停业,法院认为无操作规定,往往不肯执行,所以在实际工作中,环保部门感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性;二是环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权。。从理论与实际的需要看,环保部门应拥有限期治理决定权,由此衍生的责令停业、关闭的权力,以加强环境行政执法的权威性与严肃性。目前,国家环保法律除《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》规定环保部门有限期治理决定权外,其他法律均将这些权力赋予地方政府。 [3]

（三）环境污染本身的原因

由于环境污染的复杂性, 长期性, 主体的多样性等环境固有的属性；潜污染问题。由于科学技术的有限性, 有些历史性污染在人们认识到污染存在或其受法律规制之前就已存在, 而污染源已经不存在或难以确定污染者; 对于新出现的污染现象, 在确认之前必须进行一些研究在研究得出结论之前, 已经造成的污染必须治理,受害者应当受偿。环境污染具有流动性、潜在性、交叉性、易学化提出较高的要求。但是,目前由于经费不足,一些地方,尤其是经济欠发达地区的环保执法部门,缺少必要的交通工具、通讯设备、照像器材而难以及时取到原始、可靠的现场证据。许多案件的取证工作还仅仅停留在落后的文字取证上,特别是对瞬间发生的环境违法活动根本就取不到确凿的证据,结果该处罚的不敢处罚。

在环境行政诉讼中,环境行政主体对行政行为的合法性承担举证责任,而环境行政相对人仅对起诉理由部分的基本事实承担举证责任。环境行政诉讼的原告包括环境污染或破坏中的受害人和加害人。就举证能力而言,后一类的原告其举证能力并不逊于被告,甚至远远超过被告。因为这一类原告多为企业,它们拥有雄厚的技术实力和经济实力,特别是对自己所排放的污染物的性质、种类、含量(浓度) 等技术指标心知肚明,而作为被告的行政机关却并不具备洞悉污染物的完全行为能力。特别是环境污染案件中的证据,技术含量高,又具有潜伏性、累积性、交叉性、间接性等特征,它们与待证的案件事实之间是否存在着直接的、客观的、必然的联系,实践中很难判断。根据我国环境法律规定,在一些情况下,环境保护行政主管部门若要对排污企业进行处罚,就必须取得排污行为与损害结果之间存在必然性因果关系的证据,但事实上这样的证据很难取得。基于上述原因,环境保护行政主管部门在环境执法时明显底气不足,明知该企业排污或明知某种危害结果是由该企业排污行为造成的,也不敢依法处罚,其结果是“轻责免罚,重责轻罚”,严重影响了环境执法的权威性。 [4]

二、环境执法难的对策

针对以上的种种环境执法难的原因，我们必须根据不同的情况采取不同的对策，才能使环境执法难这个问题得到切实有效解决，才能使我们的环保执法得到顺畅的执行，从而使我们国家的环境保护工作做得更好。

（一）针对人的原因的对策分析

1．对于环境执法主体的对策

随着经济的日益发展，工业化、城市化水平的不断提高，环境治理的压力也越来越大，这对执法机构提出了更高的挑战。要充实人才，择优培养选拔一批年轻、头脑活、能力强、肯吃苦、德才兼备的干部；吸引掌握高新科技的专业技术人才，改善环保部门的人员结构，提高队伍的专业水平；提高执法人员的综合执法水平，文明执法和规范执法，杜绝索贿受贿行为，做到执法公正，执法廉洁；提高环境道德水准，在为人民群众创造良好的生存环境的公作实践中，着力打造环保执法队伍的自身形象。

从硬件上可以推进建设同类项目集中区，集中治污，设施社会化管理，加大环保投入，实现技术装备现代化；加快污染源在线检测的网络化建设，添置先进的检测仪器设备，培养专业技术队伍等。但在新的环境法律法规未出台、一些硬件不能在短期内到位时，探讨灵活的工作方法，加强队伍建设和岗位培训，充分发挥人的潜力，严格执法显得尤为重要。此外，还需建立一套相应的机制督促地方政府加强环境执法能力建设的投入。

在当前环保工作新形势下,环境行政执法人员要不断提高自身素质,探索环保执法新形式,不断加大环保执法力度,坚决打击环境违法行为。一要敢于执法;二要善于执法;三要高效执法;四要主动执法,建立污染预警机制,主动对污染企业采取限产、限排或停产措施;五是要严格执法,切实做到环境执法到位,维护环境安全和人民身体健康。

2．针对公众环保意识薄弱的对策

环境宣传教育是开展好环保工作的一项重要手段,为环境执法制造良好的宣传舆论氛围,切实提高全民的环境意识和法制意识,特别是提高地方政府决策者和企业经理、厂长的环境法制意识,才能使人们自觉执行环保法律、法规,正确行使职权,形成全民参与、共同监督的执法氛围。地方领导的环境法制意识强了,在决策中,就会主动把环境问题纳入到经济发展规划之中,才能坚持可持续发展观念,从而减少地方保护主义和不正当的行政干预,才能有利于提高环境执法效果。提高广大公众的环境意识和环境法制观念,是解决环境行政执法中许多现存问题的有效手段。通过开展内容、对象、手段广泛和形式多样的全民环境宣传教育,提高人们的环境意识和法制观念,唤醒和激发人们自觉保护环境、勇于同污染和破坏环境的不良行为作斗争的意识和斗志,形成“保护环境光荣,破坏环境可耻”的强大的社会舆论,调动公众参与环境监督管理的积极性，开通公众参与环保的途径。 [5]

（二）针对法律方面不足的对策分析

1．针对环境立法不够配套、完善,使环境行政执法难以准确到位的对策

立法机构应该对现行法律的执行情况进行评估，完善立法体系，使环境执法有法可依。在经济体制的转型过程中,要加快环境执法由政策性管理过程过渡到法律性管理过程的进度,环保法律法规还必须适应市场经济和WTO 规则的要求,属于空白的要加快立法,对旧的、不合时宜的法律法规要及时修改,要扩大环保执法的权限,增强环保直接的限期治理权和强制手段,建立环境行政强制制度。要进一步细化环保部门统一监管职能,改变多头监管状况为环保部门单一执法监管。要加快完善绿色GDP考核制度。

2．针对环境执法手段缺乏刚性的对策

立法机构要加快对现行环保法律的修订,以适应新形势的需要。要强化环境执法手段，一是提高环保部门的行政执法权利。国家和地方要赋予环境保护行政主管部门一些必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权、区域限批权等。二是强化环保法律责任。在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制；完善“双罚”制度，确立既罚公家、也罚个人的“双罚”制度，推动企事业单位进一步贯彻环保法律法规，履行环境保护义务。三是实行重大环境问题一票否决制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。 [6]

（三）针对环境污染本身的原因的对策的分析

环境污染的复杂性, 长期性, 主体的多样性等环境固有的属性；潜污染问题等等，都需要科技的发展和大量资金的支持，我们一方面要积极的研发更加先进的治理污染、防治污染和监测污染的工艺和设备，另一方面也要借鉴国外的先进经验和引进其进步的设备为我所用。我们应该将经济发展与环境保护相协调，只有经济发展了，有了资金上的支持才能更好的搞好环保工作。另外我国的环保立法上也应该借鉴国外和国际上的先进经验，在环境法律的制定方面不断找到适合我国国情的法律制度和政策。尽快填补环境立法领域的空白,完善已有环境单行法律并制定与之相配套的实施细则、部门规章;修订有关环境标准,与国际接轨;制定环境行政程序法规,保证环境执法具有较高的操作性。借鉴国外的非强制性环境执法手段,实现执法手段的多元化。在有条件的情况下,应借鉴国外的非强制性环境执法手段,如建立环境协定制度,可交易的环境行政许可制度,环境行政奖励制度,环境信息公开制度,环境守法援助措施、抵消措施、同行匹配计划等 [7]实现强制性与非强制性执法手段的有效互补,实现环境行政执法的目标。

三、结语

当前，我国的环境保护工作处在历史上前所未有的发展时期，党中央、国务院新出台一系列重大决策为环境保护提供了良好的外部环境，也是加强环境执法工作的有利条件。我国的环境执法工作正在逐步走上正轨。

但是，目前环境执法难现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍未根本解决。要从根本上改变执法难的状况，就需要各级政府认清形势、开阔视野、理清思路，增强环境政策法制工作的紧迫感和责任感，切实把这项工作摆上更加重要的战略位置，要以对环境保护事业高度负责的精神，采用有效的环境管理手段和措施，抓好环境执法，加大执法力度，规范执法程序，采取切实有效的手段，常抓不懈，才能促使环境质量根本好转，真正实现人与自然和谐的科学发展观。

赵娜，江西理工大学2007级环境与资源保护法学研究生；郭晓旭，江西理工大学2007级环境与资源保护法学研究生。

[1]张育红，刘雯 基层环境执法存在的问题及对策浅析［J]污染防治技术2006(5):69
[2]韩玲等 基层环境保护行政执法现状分析及对策研究［J]环境科学与管理2008（2):18－19
[3]钱安均 当前环境行政执法中的难点及其对策［J]污染防治技术2006(1):61－62
[4]夏振鹏,周丽杰 环境行政执法难的理性分析与实践对策［J]中国环境管理干部学院学报2007(4):59
[5]许庆明,朱海就 地方政府环保职能弱化的原因和对策研究［J]中国环境管理2002(2):11
[6]刘国军 浅析环境执法问题与对策 http//www.cnki.Net
[7]王晓丽  论环境执法中的非强制性手段[C].环境执法研究与探讨 北京:中国环境科学出版社,2005.:73