行政许可的外部性路径

    十八亿亩耕地红线之争源自中国经济学家茅于轼所在的天则经济研究所的一则《粮食安全与耕地保护》的研究报告，报告会当日即遭数位以政府官员为代表的与会者拂袖而去，之后更在全国范围内引起轩然大波，纷争四起。

 

    所谓红线，实则一种行政许可。科斯经济学自诞生之日起，就充分认识到了制度的客观存在。古典经济学对制度的存在基本是熟视无睹的，科斯经济学对此做过这样的批判：“对经济学家而言，如果离开对交易赖以发生的制度背景来讨论交换过程，这没有多大意义，因为制度背景影响生产和交易成本。”他进而形容道：“这就仿佛研究没有躯体的血液循环一样。”

 

    市场通常能够运行良好，这是经济学极少数能够被理解为定论的结论之一。经济学理论认为，公共政策主要作用于市场交易由于成本太高而不能进行的情况。《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定，市场竞争机制能够有效调节的可以不设行政许可。但是我们可以看到，违反此条的各类行政许可比比皆是。例如《城市居住区规划设计规范》中规定的住宅日照标准，要求达到每日2小时日照。实际上，非南北通透楼宇的北侧房屋是无法达到这一标准的，也即这项规定首先并无普适性，其次这一规定回避了产权界定。一个新住宅小区的建设，产权影响涉及内、外两个方面。对内是栋宇间相互的日照遮挡，对外是新小区周边房屋的日照遮挡。外部日照遮挡又分为两种，一种是被外部建筑物遮挡，另一种是遮挡外部建筑物。我们可以看到，内部楼宇相互间的日照遮挡并不会致使开发商与购房者之间无法完成合约。而外部影响中的被阻挡，因为合约签订在后，亦可完成交易。

 

    引发十八亿亩耕地红线之争的天则经济研究所报告会上拂袖而去的某国务院三农问题专家表示“事实是，中国城镇居民人均占地130多平方米，而国际上才80多平方米，现在中国需要的不是占用农民的耕地，而是需要提高土地利用效率。”可事实上中国又是如何限制土地利用效率的呢？比照世界多个国家和地区的规划规范，唯有中国大陆有要求在大城市建造住宅日照时间不得少于2小时的规定。正是这样的一类规划法规以及建筑法规的存在，极大地降低了土地利用效率，在相当程度上剥夺了贫困人群的购房权利。

 

    管理学是相机抉择而经济学是效率抉择。经济学契约理论研究证明，市场交易成本最低。交易成本的考量可以从一个方面影响到房价的高低。遗憾的是，行政管理无法如此单纯，最为典型的正是各级政府的土地财政需求。从这个意义上讲，《中华人民共和国行政许可法》中可以不设行政许可的规定可谓具有对土地财政需求的抑制初衷。但是我们不能不注意到，2008年发生的全球金融危机所揭示的经济的绑架属性已令政府干预和管制成为一种必须，也即相机抉择不可或缺。问题只在于，当如何相机抉择，是否具有普适性的相机抉择范式。

 

    经济学的外部性概念给出了一条明确的行政许可路径。萨缪尔森对外部性概念做了如下定义：“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬；更为确切的说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。”外部性分为外部经济和外部不经济两种，所谓外部经济系指某人或企业的经济活动会给社会上其他成员带来好处，但该人或者企业却不能因此而得到补偿。所谓外部不经济系指某人或者企业的经济活动会给社会上其他人带来损害，但该人或企业却不必为这此进行补偿。

 

    由于“外部性”极具复杂性，甚至科斯都不喜使用这一术语，在其学术研究中不得不提及之时，他也一定要给其标上引号。但正如新制度经济学家马丁泽尔德所言，对于外部性概念，“有意义但往往并不完整的定义已经足够了”。对行政许可而言，不存在外部性即已“足够”，就无须再行“许可”，即可以在无外部性的存在层面上形成一般化规例。例如日照，层高，容积率等指标，完全不具有外部性，均可经由契约完成产权的自由移转，从这个意义上讲，这类规范就是错的或者至少是不够完善的。正是这些外部性考量缺失的规范从一个或多个方面造成了中国土地利用效率低下的现状。

 

    由于职能部门系经法定授权实施行政许可，极易形成与外部性无涉的强制规定，即制定法与经济学范畴中与财产权利相对应的责任规则。所谓责任规则，意指无论是否经B的同意，A都要为使用、损毁、购买、占用B的财产而支付给B补偿性的赔偿金。例如建造一个日照被全部遮挡，层高仅2.3米，容积率及建筑密度均较高的非“高尚”商品住宅小区，适合部分低收入阶层购买。由于责任规则的存在，这一部分低收入购买群的住房消费无法得以实现。但这一责任规则却对与合约无关的第三方——地方政府最为有利，这也正是地方政府的土地财政的冲动得以实现的成因之一。而与合约无关的第三方的获益却是以损害合约双方的利益以及极大的降低土地使用率为代价的。

 

    那么职能部门是否就无法在非外部性方面有所作为了呢？显然不是，相反却更应该在专业技术方面予以契约双方更为可靠的保障。每遇楼市急速升温，开发商就会捂盘惜售。国家往往会使用包括金融手段在内的各种方法平抑房价，各级地政府亦会迅速采取诸如约谈方式配合国家大政，但往往收效甚微。事后平抑当然必不可少，但事前预防同样应引起足够的重视。简单的说，就是行政许可角度如何让开发商无法存有捂盘惜售的冲动。按照价格法的规定，商品销售必须明码实价。商品房预售认筹阶段开发商以报批预售许可证时的较低均价吸引客户，却又试图以尚未正式销售为由脱离价格法的控制。正式签约时，如果认筹者众多，则随意提升房价，丝毫不受备案均价的制约，达成其捂盘惜售的目的。这与预售许可证制度管理不严，未制定统一的均价计算办法的行政许可管理缺失是密不可分的。

 

    行政许可还应在消费者专业知识缺失方面有所作为。例如要求开发商就房地产开发的具体技术指标进行备案且进行必要的公示，在引发诉讼之时形成证据，有效避免住房消费争端的无谓增加，亦可有效降低民事诉讼成本。

 

    行政许可不仅应该竭力维护契约，更应该避免因行政许可不当转变为契约诉讼的被告。例如商品房预售已经开始，而开发商因种种原因要求变更规划。由于原有规划系开发商与购房者之间契约内容的一部分，职能部门同意开发商变更规划方案则意味着有损合同另一方的利益，这显然也是不应该出现的一种现象。

 

    2008年全球金融危机所揭示的经济的绑架属性告诫我们，城市作为一个有机的系统，其各职能部门都无法独善其身，特别是城市建设部门，其所涉及的建筑行业，按中国的调查，与50多个行业相关，按国外的计算，与百分之四十多的国民经济总量相关，规避房地产金融风险唯有抑制房地产价格暴涨暴跌之一途。运用经济学的交易成本理论成果，有效规范行政许可以期达到稳定房地产价格的目的成为当务之急，改善住房行政许可标准即可达成此目的。正如科斯在许多场合都曾清晰表明过的那样，他所感兴趣的不是去解决理论性的难题，而是如何解决实际的问题。管制缺失以及管制错位在行政许可中的被关注程度应该是并重的。如何做到该管的管好，不该管的不乱管给当权者提出了更高的要求。将科学的、技术的学术研究成果运用于政务管理既是我们这个时代的要求，更是更好地服务于民众的一种必须。