公共利益为何如此脆弱

2004年8月1日，中国地震局地质研究所（下称地研所）北京市太平庄地震台建筑物被全部强行推倒。2006年，地研所将开发商诉至法院，今年7月11日，北京市昌平区法院作出一审判决，原告的诉讼请求被驳回，随后，地研所就一审判决发表声明，称将对此案提起上诉。对于尚未生效的判决，笔者暂且不作评论，但地研所维权的艰难却让我们不禁又联想到两个案例：传承千年的重要历史文物、纪念关羽的襄樊市汉圣庵在历经两次劫难之后，于今年7月6日深夜再次被强拆，仅仅十五分钟时间就彻底化为一片瓦砾，而北京东四八条胡同在诸多学者和群众的奔走呼吁之下才幸免于难。地震台也好，汉圣庵也好，他们都有一个共同的特征——都属于公共利益。我国现行的法律，无论是《宪法》还是刚刚颁布的《物权法》都没有规定什么是公共利益。公共利益，应指不特定多数社会成员所享有的利益。虽说对社会公共利益的范围进行界定比较困难，但公共利益的基本特征还是比较清晰的，即具有目的的非营利性和受益者的不特定性等特征。我国有关立法曾涉及公共利益的范围，例如《测绘法》第三十一条规定，政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用测绘成果。这里就明确了防灾、减灾、国防建设属于公共利益，地震台建立的作用就是预防灾难，属于公共利益毫无疑问；文物作为一种文化传承的纪念，也是属于公众的，当然也属于公共利益。

　　谈到公共利益，人们更多想到的是一些房地产开发商为满足其商业利益，将商业利益纳入公共利益范畴?以公共利益之名进行土地强制拆迁等一系列恶性事件，如北京野蛮拆迁事件、湖南嘉禾事件等等。在这里，“公共利益”似乎成了商业利益的“帮凶”，成了他们谋取商业利益的工具。似乎开发商是那么的喜欢公共利益，那么愿意维护“公共利益”！事实真是这样吗？当然不是！这里公共利益不过是被房地产开发商“绑架”而已，如果说这里开发商对公共利益的侵害只是隐形的，那么当开发商的经济利益同真正的公共利益发生冲突时，这种侵害就变得赤裸裸了，地震台的倒塌、汉圣庵的强拆都足以说明这一点。

　　要么被商业利益所绑架，要么被商业利益所践踏。公共利益在商业利益面前何以变得如此脆弱？有些学者把原因归咎于公共利益概念及范畴的模糊，极力倡导明确公共利益的概念。不可否认，明确公共利益的概念有利于对公共利益的保护，但公共利益中利益内容的不确定性及受益对象的不确定性决定了对公共利益概念进行界定难免会百密一疏，更何况随着时代的发展，公共利益的内涵与外延也在不断发生着变化，即使对公共利益的概念进行了明确的界定，就能阻止公共利益被滥用，被践踏吗？答案显然不是肯定的。

　　要想厘清公共利益脆弱的根源，必须从政府在整个公共利益中的角色入手去探究。政府首先是公共利益的管理者和裁判者，决定着什么是公共利益；同时又是征收土地的受益人，可以利用房屋拆迁的机会将城市土地高价出让给开发商以获得丰厚收益，这样政府就同时兼具了裁判员和运动员的双重角色，如此一来，急功近利的经济开发与政绩的需要，违法行政、官僚主义与漠视群众利益的行为，会使某些政府部门与开发商同流合污，打着“公共利益”的幌子违法拆迁，绑架公共利益在所难免！另一方面，政府有些管理公共利益的部门（如文物、地震局等单位）相对处于弱势地位，相对于政府其他强势的部门来说没有充分的发言权，当遭遇商业利益与政府中强势部门勾结时，也没有足够的能力保护所管理的公共利益，更没有充分的救济机制。不难看出，政府既是裁判员又是运动员的双重角色是当前公共利益脆弱的症结所在，使得商业利益能够与某些政府部门相互勾结，随意滥用和践踏公共利益。

　　任何一个人都不能成为自己案件的法官，这条亘古不变的原则同样适用于公共利益的处理。它要求政府的裁判员和运动员的双重角色必须分离。笔者认为，依照宪法、法律的基本规定，必须将涉及公共利益的重大事项的决策权还给人大，涉及到财产纠纷问题应当由司法机关作出最终裁决。公共利益可以由地方最高权力机关——各级人民代表大会来认定，而不应当由开发商申请，政府官员轻率认定。有关政府部门、建设单位、开发商都可以向同级人民代表大会申请，请求依法认定其开发的项目是否符合社会公共利益，不符合社会公共利益的项目，便是普通的商业开发项目；而人大在受理申请后，应当进行调查，充分征求所在地居民的意见并公开听证。对于在拆迁建设中确实需要损害已经存在的公共利益，除了要经原来的主管部门批准外，也要经过同级人民代表大会批准才能实施，并赋予更多的主体对于已经存在的公共利益请求救济的权利，以防止有关部门怠于行使权力造成公共利益的损害。在此基础上，完善相关的补偿标准，穷尽救济机制，才能更有效地保护公共利益。

　　制度的改革不可能一蹴而就，甚至需要很长的时间，但我们仍期盼着，有一天社会公共利益不再脆弱。（山西省晋中学院·刘彦明）