城市依法治理的历史路径

【摘要】：北京市依法治理有比较长的历史。在这段历史进程中城市依法治理发生了一系列的变化，立法更趋符合北京的城市特色。在新的历史时期，应该采取相应措施促进北京市依法治理工作的健康发展。

　　【关键词】：治理  历史  立法

　　国务院批准的北京市城市总体规划将北京定位为国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市。改革开放30年来，北京市同全国一样，经济社会快速健康发展，民主法治建设不断完善。作为首都和全国特大城市，实现依法治理，是实践经验的总结，也是对城市发展规律认识的必然结论，是北京迈向国际化、现代化都市的必由之路。

　　一、城市依法治理的简要回顾

　　依法治理需要完备的法律体系。北京市城市治理的立法工作始于改革开放。特别是 1984年以来，在城市治理方面的地方立法逐步开展。以1997年法规规章集中清理为界，分为两个时期。

　　第一个时期是从1984到1997年。这14年是北京市地方立法的初始期，也是高速发展期。这个时期的历史任务主要是解决有法可依问题。1984年，经第一次法规清理后确认北京市有效法规规章（包括历史形成的可以作为法规规章确认的文件）为154件。随后立法工作高速运转，到1997年，共制定（含修改）法规规章781件。除去其间集中清理和依照立法程序废止的外，到1997年底，北京市有效法规规章为442件，其中地方性法规116件，政府规章326件。

　　第二个时期为1998至2007年。这10年间共制定（含修改）法规规章332件，其间经过集中清理和依照立法程序废止后，到2007年底，计法规规章392件，地方性法规135件，政府规章257件。

　　纵观以上两个时期的立法，有几个明显的变化：一是随着国家立法和地方立法数量不断增加，无法可依问题逐步得到解决，立法的质量和社会效益更加受到重视。前14年年均立法55件，后10年年均33件。每年立法数量减少了，但立法质量稳步提高，在社会生活中发挥的作用显著增强。二是法规清理和修改、废止力度加大。1984年以来共进行较大规模集中清理5次，共计明令废止和集中修改法规规章达764件。法规规章的及时修改废止，适应了社会生活快速发展变化的需要，保证了地方立法与国家立法的协调与统一。三是立法更加体现首都城市特色。从立法项目和内容来看，除了一些实施国家法律的立法外，更多关注和解决北京面临的公共安全、社会保障、城市规划建设与运行、文化教育等社会事业发展、环境与生态，以及人民群众普遍关注的一些重点热点问题。四是立法体制和程序不断完善。特别是《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及北京市地方性法规制定条例、市政府规章制定办法相继制定实施后，立法体制和权限更为清晰，立法程序更加规范，立法的科学性、民主性得到加强，立法的公众关注度与参与程度越来越高。

　　随着立法的开展，行政执法体系也逐步建立起来。到目前为止，依法确认的市级政府行政执法主体65个。上个世纪末期，经国务院批准，北京市建立了一支集多个部门原行政处罚权的城市管理综合执法组织，实施了相对集中行政处罚权的执法体制改革并取得了明显成效。

　　总的来看，北京市依法治理成效显著。目前城市生活各个方面已基本做到有法可依，建立了较为完善的行政执法体系，市民守法意识显著增强，一个活跃、开放而又规范、有序的现代城市运行状态初步显现。立法在促进和保障经济社会繁荣发展的同时，也进一步促进了政府职能转变，各级行政机关的社会管理、公共服务职能加强，全面推进依法行政，行政权力运作和执法行为更加公开、规范。

　　去年，奥运会在北京举行。依法做好奥运筹办工作，依法保障奥运筹备和举办期间的城市运行，是北京市依法治理面临的新任务。有关奥运立法是在我国法律体系基本建立、北京市地方立法逐步完善的基础上进行的，因此所谓奥运立法主要是基于现行法律制度体系，针对奥运筹备和举办以及奥运期间城市运行的特殊需要所作的补充性、完善性立法。北京市2001年就开始了有关奥运的立法工作。从2005年起，在大量调研和广泛征集意见的基础上，先后制定了16件相关法规规章，内容涉及大型群众性活动安全、志愿者促进与保障、公共场所禁止吸烟、保障食品安全以及维护市容环境、加强户外广告管理等方面。这些立法既考虑了奥运筹备和举办的需要，更着眼于城市的依法治理，可以说，奥运立法以北京市城市依法治理成果为基础，也在一定程度上促进了北京市城市依法治理的新发展。

　　二、新时期推进城市依法治理的思考

　　什么是城市的依法治理。笔者认为，依法治理不同于依法管理。后者讲的是一种行政管理方式，而依法治理强调的是城市生活各方面依法运行的一种状态，包括法规的制定与实施。依法治理，人民是主体，城市政府则是具体管理职责的承担者和执行者。政府依法履行职责和广大市民对立法与法规实施积极参与并与政府形成良性互动，才能有效实现城市的依法治理。这是我们的基本认识，也是基本经验。这个认识与城市人民政府的性质和宗旨，与中央提出的建设服务型政府的要求是完全一致的。立法和执法应当很好体现和服务于这样一种要求。

　　从立法方面看，良好的法律制度是实现依法治理的基本前提。如何为城市依法治理构建良好的法律制度，笔者认为应当做到以下几点：一是城市立法作为地方立法，应当将立法重点放在解决好城市自身发展与运行中需要通过立法解决的问题上。特别是社会有需求、公众普遍关心的问题，涉及城市经济社会健康发展以及广大人民群众切身利益的问题，应当作为立法和立法研究的重点。在坚持社会主义法制统一原则前提下，增强立法的针对性。二是立法要处理好政府、社会组织和市民之间的关系，立法赋予政府的职责应当主要是公共服务、社会管理方面，对于市场机制可以解决、中介服务可以自治、公民或者企业可以自主决定的，政府不干涉，充分发挥社会各方面的广泛积极性。对属于政府的法定职责，就要规范行政权力的行使，建立公开透明和便捷高效的行政程序制度，使市民平等、方便地享有政府提供的基本公共服务。三是要按照公平正义的原则处理好不同社会群体之间的利益关系。市场经济和城市社会生活的复杂性，决定了人们的利益与诉求的不一致性。因此，立法在处理不同利益与诉求时，要注重利益的平衡与协调；对少数市民的利益与诉求，也要予以尊重和照顾。在处理事关广大市民的公共利益与个别市民的利益关系时，在公共利益优先的同时，要对受到不利影响的个人合法权益予以充分尊重和保障。四是要进一步完善立法的民主程序，通过在媒体公布草案，召开座谈会、听证会、论证会等多种方式，提高公众对立法的参与度，使立法的过程成为集思广益的过程，成为不同利益诉求表达和博弈的过程，成为各种意见交汇融合的过程。要完善草案公布、评论和采纳意见说明制度，使立法真正成为人民自己的意愿。

　　实现城市依法治理的关键，是法规规章全面正确贯彻实施。行政执法在法规实施中具有重要作用，因此执法如何体现依法治理的要求，笔者认为也有几点需要探讨：一是树立正确的执法理念。以建设服务型政府为目标，把执法的主要功能放到保护合法和服务守法上来，努力降低社会守法成本，为公民和企业提供良好的服务；对违法的行为进行处罚，要注重把教育与处罚相结合，既要合法，又要公平、合理，注重法律效果和社会效果相统一。二是规范执法行为。以完善执法程序和建立执法责任制度为核心，落实执法职责，规范自由裁量行为，细化执法程序，加强对执法的监督和考核，促使行政执法机关及其执法人员积极、正确、规范地履行执法职责。三是改革执法体制。以相对集中执法职能、提高效率为重点，调整职能配置和机构设置，建立执行职能与决策职能、监督职能相互制约又相互协调的机制，加强基层执法能力建设，增强执法机构之间的协调性，以改善执法的社会效果。四是提高执法者素质。城市依法管理的复杂性，需要高素质的执法者；城市的现代化水平越高，对执法者素质的要求也就越高。通过培训、遴选、考核和淘汰机制，建立高素质的执法队伍，是我们提高城市依法治理能力的一项长期的基础性任务。

　　有理由相信，协调完善的法律制度，规范高效的执法体制，公开有效的监督机制，再加上全社会的良好法律意识和参与意识，北京市城市治理水平将会不断提高，迈进具有现代水准的国际城市行列。（北京市人民政府·周继东）