试析俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制

【摘要】2006年1月17日，俄罗斯联邦颁布了“非政府组织法”，明显地加强对非政府组织、尤其是在俄领土上活动的境外非政府组织的法律规制，包括进一步完善非政府组织的登记程序、确认其资金来源与用途报告制度、对其活动与财务的随时审查制度、严格取缔程序以及强化非政府组织的责任等内容，在稳定社会秩序、预防“颜色革命”在本国发生方面取得一定成效。俄罗斯非政府组织的立法经验，在以下方面给我们有益的启示：制定统一的非政府组织法，完善该领域的法律体系；对非政府组织进行区分，加强对外国非政府组织的法律规制；建立非政府组织的备案和审查制度，实行事前监督与事后监督相结合；进一步完善和强化非政府组织的法律责任。

　　【关键词】俄罗斯联邦；非政府组织；非政府组织法；法律规制

　　【写作年份】2009年

　　【中图分类号】DF07

　　【文献标识码】A

　　【文献编号】1001-8204(2009)04-0124-05

　　【正文】

　　20世纪后期，非政府组织作为一种社会力量在世界范围内得到迅速发展。有关实证分析表明，非政府组织已在各国形成一个与政府部门、私营企业部门相并立的“第三部门”，美国学者塞拉蒙甚至把非政府组织的崛起视为一场全球性的“社团革命”，并认为，“‘全球社团革命’对20世纪晚期的意义，也许正如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大”。[①]

　　诚然，非政府组织的发展、壮大，以其广泛的影响发挥着积极作用。但同时，我们也必须看到这种新生力量在国家和社会生活中所产生的弊病。事实上，由于非政府组织作为一种社会力量具有高度的团体性、自治性和组织性，政府对其的控制力量较弱，致使它极容易从事违法犯罪活动，实施扰乱社会秩序甚至危害国家安全的行为。这方面的例子并不在少数。众所周知的各种邪教组织、恐怖活动等，就是这种恶果的极端表现形式。

　　因此我们认为，研究非政府组织，不仅要从政治学、社会学等视角进行探讨，还要从法学的视角进行研究；不仅要从民法、刑法等部门法以及单行法的规定来分析，更要从宪法、行政法乃至国际法的层面来探究。本文拟以俄罗斯联邦为例，探讨其联邦法律对非政府组织的规制，包括：非政府组织登记和活动程序方面的规定，非政府组织资金来源和使用方面的规定，非政府组织法律责任方面的规定，等等。应当指出的是，自“非政府组织法”生效以来，俄罗斯联邦明显加强了对非政府组织的法律规制。研究并分析俄罗斯联邦非政府组织立法的经验和教训，将为我国在非政府组织问题上相关法律的制定、修改和完善提供有益的启示。

　　一、俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制

　　（一）俄罗斯联邦的非政府组织立法

　　非政府组织是“戈尔巴乔夫改革”时期实施社会生活“民主化”的产物[②]。苏联解体前后乃至格鲁吉亚等国爆发“颜色革命”以前，俄罗斯联邦境内就存在着数量众多的非政府组织，并以其所代表的利益和作为团体的影响力，影响着俄罗斯国家和社会生活的方方面面。与此相适应，1993年底颁布的俄罗斯联邦现行宪法第13条宣布，“在俄罗斯联邦，承认政治多元化和多党制”。第30条宣布，每个人都享有自由组成社会联合组织的权利，其中包括组成工会组织以维护自身利益的权利。[③]依据其制定的《俄罗斯联邦社会联合组织法》把多党制的宪法原则予以具体化了。例如，其第3条规定，俄罗斯联邦公民有权根据自己的意愿，并且无须国家权力机关和地方自治机关的事先批准，成立社会联合组织。俄罗斯联邦公民也有权在遵守其章程规定的基础上加入社会联合组织。第7条指出，社会联合组织的法律组织形式可以是社会组织、社会运动、社会基金会、社会机构、社会自治机关。而其中的社会组织又包括政党、工会、妇女、青年组织等，社会运动包括具有政党性质的社会政治运动。[④]

　　《俄罗斯联邦社会联合组织法》第4条进一步规定，“公民结社权的内容及其基本国家保障，各种社会联合组织的地位及其成立、活动、改组和取缔的程序，均由本联邦法律、俄罗斯联邦民法典和其他单个种类的社会联合组织法予以规定”。“与某些种类的社会联合组织（政党、工会联合会、慈善组织等社会联合组织）成立、活动、改组和取缔相关的特点，可以由依照本法通过的专门法律予以规定。在专门法律通过之前，上述社会联合组织的活动以及专门法律不予以调整的那些社会联合组织的活动，均由本联邦法律予以规定”。

　　依照《俄罗斯联邦社会联合组织法》的上述规定，国家杜马于1995年12月8日通过了《俄罗斯联邦非商业组织法》。[⑤]该法第2条规定，不以追求利润为其活动的基本目的，其成员之间也不分配利润的那些组织为非商业组织。为了达到社会、慈善、文化、教育、科学和管理的目的，为了保护公民健康，发展体育运动，满足公民需求和其他非物质需求的目的，为了保护公民和组织的合法权益，解决争议和冲突，提供法律帮助，以及为了旨在获得社会福利的其他目的，可以成立非商业组织。

　　同样，依照《俄罗斯联邦社会联合组织法》的上述规定，时任俄罗斯总统职务的普京又于2001年7月11日签署联邦法律第95号令，批准了《政党法》。[⑥]

　　除上述三部法律对非政府组织的组织与活动做出详尽规定外，《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦刑法典》和《俄罗斯联邦行政违法法典》等部门法，《慈善活动和慈善组织法》等单行法律以及《秘密行政区域单位法》等其他法律，也含有对非政府组织进行法律规制的内容。它们构成了俄罗斯联邦的非政府组织立法。

　　（二）俄罗斯联邦非政府组织的法律责任

　　《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》、《政党法》以及其他的联邦法律文件，对非政府组织的法律责任做出了下述三个方面的规定：

　　1、对非政府组织实行分类调整

　　《俄罗斯联邦社会联合组织法》规定，该法“适用于根据公民动议成立的一切社会联合组织”，还“适用于外国非商业、非政府性社会联合组织在俄罗斯联邦领土上成立的结构性分支机构（组织、分部、分社或代表处）的活动”。“但是，宗教组织、商业组织以及由宗教组织、商业组织成立的非商业性联合会（协会）除外。”

　　《俄罗斯联邦非商业组织法》进一步规定，该法“适用于俄罗斯联邦境内成立的或正式成立的一切非商业组织。但是，本联邦法律和其他联邦法律另有规定的情况除外”。该法还规定，它“不适用于消费合作社。消费合作社的活动，由俄罗斯联邦民法典规范、消费合作社法、其他的法律和法律文件予以调整”。该法的某些条款还“不适用于宗教组织”。

　　1997年颁布的《慈善活动和慈善组织法》[⑦]和2001年颁布的《政党法》，是俄罗斯联邦专门调整慈善组织的组织与活动、政党的组织与活动的联邦法律。

　　可见，俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制，多用颁布单行法的方式，实行分类调整，从而形成了主要依靠单行法律统一调整，而其他的相关法律予以配合调整的态势。这样既便于对非政府组织进行法律规制，也便于确定其法律责任。

　　2、对非政府组织进行全方位的法律规制

　　俄罗斯联邦的非政府组织立法，规范了非政府组织成立、运行和取缔的全过程，包括：非政府组织的法律地位、组织形式和组成，非政府组织登记、成立、改组和（或）取缔的程序，非政府组织的权利和义务，非政府组织的活动原则、活动限制及其活动范围，非政府组织的国际联系，国际性社会联合组织，违反各种非政府组织立法的法律责任，等等。总之，俄罗斯联邦法律对非政府组织的规制是相当系统、详尽和缜密的。而这些无疑又都是保障非政府组织能够在法律范围内合法地从事活动的必要前提，也是俄罗斯政府对非政府组织进行管理和法律监督的重要依据。

　　3、对违反非政府组织立法的法律责任做出具体规定

　　对于非政府组织的法律责任，可以《俄罗斯联邦社会联合组织法》为例加以说明。该法第五章以专章的形式，用四个条款详细地规定了违反各种社会联合组织立法的法律责任。第39条规定了平等责任原则，即国家及其机关、社会联合组织和每个公民应当对该法及其他单个种类社会联合组织法的遵守情况平等地承担法律责任。第40条规定，国家机关、地方自治机关及其公职人员违反该法及其他单个种类的社会联合组织法而给社会联合组织造成损失的，应当承担刑事责任、民事责任和行政责任。第41条规定，社会联合组织在违反俄罗斯联邦立法时，应当依照该法和其他法律的规定承担责任。值得注意的是，本条款特别规定了在不享有法人权利的社会联合组织违反俄罗斯联邦立法时责任的承担方式，即由这些社会联合组织领导机关的组成人员对上述违法行为承担责任。第42条规定了中止社会联合组织活动的条件、程序以及救济途径。

　　二、俄罗斯联邦对非政府组织法律规制的新发展

　　（一）俄罗斯联邦对非政府组织法律规制新发展的成因

　　1、社会转型时期法律的特点之一是频繁修改

　　从1991年至今，俄罗斯联邦的司法改革大致经历了三个阶段。1991年年底以前为改革的第一阶段，其成果是颁布了《俄罗斯联邦司法改革构想》； 1992年至2000年年初为司法改革的第二阶段，时任总统职务的叶利钦主持颁布了新宪法，但司法改革构想的实现进程缓慢； 2000年5月普京就任总统职务至今为司法改革的第三阶段，即完成阶段。在后两个阶段里，俄罗斯联邦不仅制定了大批司法机关组织法，而且颁布了宪法司法、民事司法、刑事司法、行政司法和仲裁司法领域的大批法律。[⑧]由于俄罗斯联邦现在处于社会转型时期，其改革具有“摸着石头过河”的特点，需要不断地总结经验教训，所以现阶段的俄罗斯联邦法律修改极为频繁。比如，《俄罗斯联邦社会联合组织法》[⑨]和《俄罗斯联邦非商业组织法》就是如此。

　　2、“颜色革命”的爆发，推动了非政府组织立法的发展

　　2003年冬至2005年春，格鲁吉亚等三国爆发了“颜色革命”。 从国际政治角度来看，“颜色革命”的爆发是美国推行“全球民主化”战略、在世界各地发动“民主”攻势的结果。而在这当中，美国的非政府组织在策动、推进格鲁吉亚等国“颜色革命”中起到了“冲锋陷阵”的作用。[⑩]

　　在“颜色革命”之后，俄罗斯安全机关迅速做出反应，即对本国境内非政府组织的组织和活动情况进行大规模的调查。[11]在这种国际背景下，为维护国家的安全与稳定，避免“颜色革命”在俄境内发生，俄罗斯联邦加紧了对非政府组织立法的修改。例如，2006年1月10日，时任总统职务的普京签署联邦法律第18号令批准了《对俄罗斯联邦部分立法文件进行修改的法律》。由于该法对《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》以及《俄罗斯联邦民法典》和《秘密行政区域单位法》中有关非商业组织的条款等非政府组织立法集中进行了修改，所以大众新闻媒体把其俗称为“非政府组织法”、“ 非商业、非政府组织法”等。

　　（二）俄罗斯联邦对非政府组织法律规制的新发展

　　“非政府组织法”颁行后，俄罗斯联邦明显地加强了对非政府组织、尤其是在俄领土上活动的境外非政府组织的法律规制。俄罗斯对非政府组织法律规制新发展的主要内容如下：

　　1、非政府组织的活动和宗旨不得与俄罗斯联邦宪法相抵触

　　“非政府组织法”不仅规定非政府组织必须依照法定程序在其章程范围内开展活动，而且还明确非政府组织的活动目的或宗旨不得与俄罗斯联邦宪法相抵触，否则将拒绝登记并不予承认。例如，经修改补充后的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第23条规定，“如果社会联合组织的章程与俄罗斯联邦宪法和俄罗斯联邦法律相抵触”，那么可以拒绝对其进行国家登记。又如， 其第13条第7款，也规定了俄罗斯联邦因外国非商业、非政府组织的分支机构或代办处的活动和宗旨与其宪法相抵触而拒绝对其登记的条款。其实，在“非政府组织法”里面，能反映这种立法意图的规定还有很多。

　　2、对非政府组织创始人、成员的资格要求明显提高

　　俄罗斯联邦“非政府组织法”对非政府组织创始人、成员、参加者的资格要求明显提高了。其主要表现如下：

　　（1）增加了“在俄罗斯联邦具有合法居留权” 的资格限制

　　“非政府组织法”对《俄罗斯联邦社会联合组织法》第19条的修改中，对于可成为俄罗斯联邦社会联合组织（非政府组织）创始人、成员、参加者的“外国公民、无国籍人”，增加了“在俄罗斯联邦具有合法居留权”的资格限制。也就是说，作为外国公民和无国籍人，要想成为非政府组织的创始人、成员、参加者，就必须“在俄罗斯联邦具有合法居留权”，这就意味着要通过俄罗斯联邦移民局严格的安全审查，其中包括掌握被审查人的各种履历材料。同样，这种限制性规定也见之于“非政府组织法”对《俄罗斯联邦非商业组织法》第15条的修改中。

　　（2）增加“不得成为社会联合组织创始人、成员、参加者的情况”

　　经修改补充后的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第19条明确增加了五种“不得成为社会联合组织创始人、成员、参加者的情况”，包括：第一，在俄境内的外国人、无国籍人，被依照联邦法律规定程序通过的决议宣布为“不受欢迎的人”；第二，符合联邦法律《打击用犯罪途径所取得资金的合法化 （洗钱） 和资助恐怖主义活动法》所规定目录上列举的人；[12] 第三，符合联邦法律《打击极端主义活动法》所规定的，暂时被中止活动的社会联合组织；第四，已经发生法律效力的法院判决认定，其行为中包含极端主义构成要件的人；第五，被法院判处剥夺自由刑罚的人。经修改补充后的《俄罗斯联邦非商业组织法》第15条也增加了四种“不得成为非商业组织创始人、成员、参加者的情况”。

　　3、规定了外国非政府组织在俄罗斯的国家登记程序

　　俄罗斯联邦“非政府组织法”详细规定了外国非政府组织在俄罗斯的国家登记程序，这既便于国家管理，也便于对外国非政府组织进行约束和法律控制。例如，“非政府组织法”第2条对《俄罗斯联邦社会联合组织法》的修改补充，涉及到社会联合组织法第21条、第22条、第23条。其中，第21条规定了非政府组织的国家登记机关、做出对外国非政府组织进行国家登记决议的机关、申请进行国家登记的文件、国家登记的效力和国家登记证明文件的颁发等内容。第22条失去法律效力。第23条规定了拒绝对非政府组织进行国家登记的理由及其申诉程序。同样，“非政府组织法”第3条对《俄罗斯联邦非商业组织法》第13条第1款、第23条第1款的修改补充，也都是关于国家登记的详细规定。

　　与之前《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》的规定相比，“非政府组织法”有关国家登记的内容发生了重大变化。现以《俄罗斯联邦社会联合组织法》为例，将五种主要变化阐明如下：

　　（1）登记机关不同

　　修改前的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第21条第1款规定，关于进行国家登记的决议由司法行政领域的联邦执行权力机关（俄罗斯联邦司法部）或其区域性机关（相应的司法局）予以通过；而从事具体登记工作的机关是被授权的联邦执行权力机关（简称为被授权的登记机关）。而修改之后的第21条规定，“由在国家登记社会联合组织方面被授权的联邦执行权力机关或其区域性机关通过对社会联合组织进行国家登记的决议（拒绝国家登记的决议），并依照联邦法律《法人和个体企业家国家登记法》第2条的规定，在联邦国家登记机关或其区域性机关所通过相应国家登记决议的基础上，把关于成立、改组和取缔社会联合组织的信息及联邦法律规定的其他信息列入统一的国家登记薄。”可见，在“非政府组织法”颁布后，非政府组织的国家登记机关和通过国家登记决议的机关是一致的，即司法行政方面的联邦执行权力机关或其区域性机关。

　　（2）国家登记的法律依据不同

　　修改前的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第21条规定，“社会联合组织应当依照联邦法律《法人国家登记法》的规定，并顾及到本联邦法律关于对社会联合组织进行国家登记的专门程序规定，进行国家登记，以便取得法人权利。”很明显，这里要求对社会联合组织的国家登记以《法人国家登记法》为依据。而修改之后的第21条规定，“社会联合组织应当依照联邦法律《法人和个体企业家国家登记法》的规定，并顾及到本联邦法律关于对社会联合组织进行国家登记的程序规定，进行国家登记。”由此可见，“非政府组织法”把对社会联合组织进行国家登记的法律依据改成了《法人和个体企业家国家登记法》。

　　（3）国家登记申请书的内容有所变化

　　在社会联合组织申请进行国家登记时需要提交的文件内容中，有一条被修改。之前的《俄罗斯联邦社会联合组织法》规定，“在社会联合组织使用受俄罗斯联邦知识产权或著作权保护立法保护的公民个人名字、象征时，需要提交证明其有权使用上述名字和象征的文件”。“非政府组织法”第2条对上述法律第21条第8项做了修改补充，“在社会联合组织的名称使用公民个人的名字、受俄罗斯联邦知识产权或著作权保护立法保护的象征时，以及使用其他法人的全名作为自己名称的一部分时，需要提交证明其有权使用上述名称和象征的文件”。修改后的条款扩大了非政府组织的证明责任范围，即把非政府组织的证明责任范围扩大到“使用其他法人的全名作为自己名称的一部分时”。

　　（4）国家登记决议的通过期限有所变化

　　修改前的《俄罗斯联邦联合社会组织法》第22条规定，通过关于对社会联合组织进行国家登记的决议或拒绝对社会联合组织进行国家登记决议的时间，为“联邦司法行政机关或其相应区域性机关自社会联合组织国家登记申请书提交之日起的一个月期限内”。 而修改后的第23条把上述时间期限修改为，“自联邦国家登记机关或其区域性机关收到社会联合组织国家登记申请书之日起的三十日内”。据此，《俄罗斯联邦社会联合组织法》在修改后有两点变化：第一，时间期限由一个月修改为三十天；第二，时间的起算点不同。修改前自社会联合组织申请书“提交”之日算起，修改后自决议通过机关“收到”申请书之日算起。

　　（5）拒绝登记的理由有所增加

　　与修改前的《俄罗斯联邦社会联合组织法》相比，“非政府组织法”关于拒绝登记社会联合组织的理由或情况增加了，即“本联邦法律第19条第3款列举的人，不得成为社会联合组织的创始人”。

　　4、确认了非政府组织资金来源和用途的报告说明制度

　　俄罗斯“非政府组织法”确认了非政府组织资金来源和用途的报告说明制度。例如，经修改补充后的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第29条规定，“社会联合组织应当依照联邦政府的规定，向联邦国家登记机关提供有关从国际组织、外国组织、外国公民和无国籍人处获得资金和其他财产的信息，有关上述资金和其他财产的支出或利用目的，实际支出或利用的形式和期限的信息”。另外，经修改补充后的《俄罗斯联邦非商业组织法》第32条第3款规定，“非商业组织应当依照联邦政府规定的形式和期限，向联邦国家登记机关提交相关文件，其中包括本组织的活动总结、领导机关组成名单以及资金和其他财产（包括从外国组织、国际组织、外国人、无国籍人那里获得的资金和其他财产）的支出或利用的文件”。

　　5、规定了非政府组织活动和财务的随时审查制度

　　为加强国家对非政府组织的事后监督和控制，俄罗斯联邦立法明确规定了对非政府的组织活动和财务随时实施审查的制度。例如，经修改补充后的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第38条，全方位地规定了各种国家机关对社会联合组织的监督。（1）俄罗斯联邦检察机关对社会联合组织遵守法律的情况实施监督。（2）国家登记机关对社会联合组织的活动是否符合本组织章程规定的目的实施监督。在实施上述监督时，国家登记机关享有向社会联合组织领导机关索取其管理文件、委派自己的代表参加社会联合组织举办的活动以及每年至多一次审查社会联合组织的活动等诸多权力。（3）联邦国家金融监督机关，被授权在税费方面实施监督和监察的联邦权力执行机关，被授权打击洗钱（使犯罪途径所得资金合法化）活动、打击资助恐怖主义活动的联邦权力执行机关，对社会联合组织资金的支出和其他财产的利用是否符合本组织章程规定的目的随时实施审查，并将审查结果通报给相应的国家登记国家机关。经修改补充后的《俄罗斯联邦非商业组织法》第32条第14款中也有类似规定。

　　6、进一步完善了非政府组织的法律责任

　　前已述及，《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》等相关联邦法律，在“非政府组织法”颁布之前就对非政府组织的法律责任问题做出了规定。“非政府组织法”的颁行，进一步完善了非政府组织的法律责任。其主要表现如下：

　　在法定情况下，国家登记机关或被授权机关有权对非政府组织的领导机关或领导人发出书面警告。例如，“非政府组织法”第2条第8款规定，在发现社会联合组织违反俄罗斯联邦宪法和法律，或查明其实施了与本组织章程所规定目的相抵触行为的情况下，国家登记机关有权对该组织的领导机关发出书面警告。书面警告中，应当指出做出警告的具体理由和社会联合组织消除上述相应行为的期限。但是，社会联合组织有权向上一级机关或向法院提出申诉。又如，其第3条第10款，同样规定了对外国非商业、非政府组织的分支机构或代表处的领导人发出书面警告的相类似的法律责任。

　　在法定情况下，被授权机关有权将外国非政府组织的分支机构从国际组织和外国非商业、非政府组织的分支机构或代表处登记簿中除名。例如，“非政府组织法”第3条第10款第4项规定，外国非商业、非政府组织的分支机构应当依照俄罗斯联邦政府规定的形式并在俄罗斯联邦政府规定的期限内， 向被授权机关通报其获得的资金和其他财产的数量， 上述资金和其他财产的支配计划， 上述资金和其他财产支出或利用的目的以及它们的实际支出或利用情况， 拟在俄罗斯联邦境内实施的规划， 以及已提供给自然人和法人的上述资金的支出情况和己提供给自然人和法人的上述其他财产的利用情况。第8项进一步规定，在外国非商业、非政府组织的分支机构或代表处不按照本条第4项规定的期限通报上述信息的情况下，被授权机关有权将外国非商业、非政府组织的相应分支机构或代表处从国际组织和外国非商业、非政府组织的分支机构或代表处登记簿中除名。

　　7、增加了取缔非政府组织的法定理由

　　“非政府组织法” 对社会联合组织、非商业组织的取缔问题做出了补充规定。例如，经修改补充后的《俄罗斯联邦社会联合组织法》第44条第2、3款规定了社会联合组织的取缔问题，其中包括取缔程序问题。例如，俄罗斯联邦总检察长或联邦国家登记机关有权向法院提交关于取缔国际组织和全俄社会联合组织的申请书。关于取缔跨地区性的、地区性的或地方性社会联合组织的申请书，由相应俄罗斯联邦主体的检察长依照《俄罗斯联邦检察机关法》规定的程序或由联邦国家登记机关的区域性机关向法院提交。经修改补充后的《俄罗斯联邦非商业组织法》第18条第1款做出类似规定。

　　值得注意的是，经修改补充后的《俄罗斯联邦非商业组织法》第18条第2款，还补充规定了在俄罗斯境内的外国非商业、非政府组织分支机构被取缔的理由（情况）。它们是：（1）相应的外国非商业、非政府组织被取缔；（2）外国非商业、非政府组织的分支机构不提交本联邦法律第32条第4项所指定的材料，或提交的材料不符合本联邦法律第32条第4款的要求；（3）外国非商业、非政府组织分支机构的活动不符合其成立文件所规定的目的。

　　8、对外国非政府组织在俄罗斯境内的活动范围做出限制

　　“非政府组织法”，或经修改补充后的《秘密行政区域单位法》第3条第2款首次明确规定，在俄罗斯的“秘密行政区域单位内，禁止其创始人是外国公民，无国籍人，外国组织，外国的非商业、非政府组织，外国非商业、非政府组织的分支机构的组织成立并禁止其活动，同时禁止国际组织在秘密行政区域单位内的活动”。

　　应当指出的是，除上述限制外，经修改补充后的《秘密行政区域单位法》第3条还明确规定，外国非政府组织在俄罗斯联邦境内的成立和活动，应当在其章程范围内进行。而外国非政府组织的章程，是经过俄罗斯联邦国家登记机关事先审查批准的。如果外国非政府组织要在俄罗斯的秘密行政区域单位内成立和活动，那么它应当依照俄罗斯联邦政府规定的程序进行。

　　最后，与上述非政府组织法律的修改补充相适应，《俄罗斯联邦民法典》也进行了一些修改补充。这些修改补充，涉及到一些法律条文的简化、法律效力及溯及力等问题。

　　三、俄罗斯联邦非政府组织立法对我国的启示

　　事实上，我国目前也面临着如何应对非政府组织挑战的问题，包括如何从法律上规制非政府组织的成立、运行和取缔等一系列问题。其主要原因在于，一是非政府组织己经发展成为我国一支重要的社会力量。以社团为例，20世纪50年代，全国性社团只有44个，60年代也不足100个，地方性社团大约在600个左右。到1989年，全国性社团猛增至1600个，地方性社团达到20多万个。而到1997年，全国县级以上的社团组织达到18万个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。[13]二是外国非政府组织在我国的活动极为频繁。例如，近年来未经登记而在我国境内开展活动的境外基金会数量不断上升。这种组织活动频繁，且长期脱离政府监管，既不利于它们自身的发展，也不利于国家的安全与稳定。[14]因此，客观地考察俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制，尤其是“非政府组织法”对外国非政府组织的立法监督和控制，对我国是有益的。

　　（一）制定统一的非政府组织法，完善该领域的法律体系

　　在格鲁吉亚等国爆发“颜色革命”之前，俄罗斯就制定颁布了《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》、《俄罗斯联邦慈善活动和慈善组织法》以及其他的相关联邦法律。在“颜色革命”以后，俄罗斯联邦反应迅速，立即总结国内外的经验教训，着手制定统一的“非政府组织法”，并形成了一个完整、系统的法律体系。它以“非政府组织法”为核心、以《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》及《慈善活动和慈善组织法》等单行法为骨架、以《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦刑法典》和《俄罗斯联邦行政违法法典》等各部门法为配合，对非政府组织进行全方位的法律规制和调整。

　　相比之下，我国的非政府组织法制却极不健全。即便在改革开放之后，我国相应领域的立法工作也滞后于非政府组织的发展。例如，立法层次不高，至今未有一部法律；条例的内容侧重于登记程序，在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等。[15]而对于外国非政府组织在我国境内的活动规制更少，目前也只有2004年颁行的《基金会管理条例》。[16]有鉴于此，我们提出下述三点建议：1、尽快摆脱我国目前没有规范非政府组织的专门法律，只有少量行政法规和部门规章的尴尬局面，加快制定统一的非政府组织法。2、对《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行办法》等诸多法规、规章进行适时的修改完善。3、完善民法、刑法和行政法等部门法有关非政府组织的规定。只有这样，才能形成对非政府组织进行规制的体系完善、内部和谐的法律系统。

　　（二）对非政府组织进行区分，加强对外国非政府组织的法律规制

　　在“颜色革命”以前，《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》以及其他相关联邦法律，已经对本国境内的非政府组织进行了全方位的规制。“颜色革命”之后，俄罗斯联邦又颁布“非政府组织法”进一步强化了非政府组织的立法控制，而其重点是加强了对外国非政府组织的法律控制。文中指出， 俄罗斯联邦颁布“非政府组织法”的原因之一， 是迫于复杂的国际环境和政治局势。但是，这种复杂的国际环境和政治局势，无疑也是我国所面临的挑战。因为，中国同样是美国进行“民主”攻击、通过包括境外基金会在内的各种非政府组织进行渗透，以图实现其政治阴谋。[17]2008年3月，在我国西藏、四川部分地区发生的打砸抢烧事件，己经让我国人民清楚地认识到了这一点。所以，必须警惕外国势力，尤其是外国非政府组织的渗透与干涉。

　　为此，我国在制定有关非政府组织的专门法律时，甚至包括对关涉非政府组织法律的修改、完善时，应当对国内非政府组织和外国非政府组织进行区分，设置不同的法律规制方法。总的说来，对国内非政府组织，要以鼓励、支持和引导为主，发挥其独有的法治功能及对形成稳定社会秩序的促进作用，培植民主和法治的社会根基[18]；而对于外国非政府组织，要实行相对严格的法律规制方法，预防其从事危害国家利益、颠覆国家政权等不法、犯罪活动。

　　（三）建立非政府组织的备案和审查制度，实行事前监督与事后监督相结合

　　俄罗斯联邦在“非政府组织法”中详细规定了非政府组织的国家登记程序。这为高效地实施事前监督，奠定了法律基础。同时，“非政府组织法”规定了对非政府组织的活动和财务随时进行审查的制度，也奠定了事后监督的法律基础。

　　反观目前我国对非政府组织的立法规定，不仅对非政府组织的事前监督不够完善，对其的事后监督更是付诸阙如。因此，我们认为，应当从以下四个方面来完善我国对非政府组织的法律监督：1、建立非政府组织设立、活动的备案制度。这就是说，应当区分登记和备案的不同：对符合条件的非政府组织进行登记；对不符合条件，但政治上没有问题的非政府组织进行备案，赋予其进行社会活动的合法身份。2、建立对非政府组织的审查制度，包括对非政府组织的资金来源、财务活动等各方面实施审查的制度。3、完善非政府组织管理的专项法规体系。应当尽快制定社会团体、基金会等每一类别非政府组织的管理法规，明确公益慈善团体、公共筹款机构等非政府组织的性质和法律地位。4、对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行办法》等许多法规、规章适时进行修改、补充，完善非政府组织的登记制度，发挥国家登记的积极功能。

　　（四）进一步完善和强化非政府组织的法律责任

　　如前所述，“非政府组织法”颁布之前，俄罗斯联邦的社会联合组织法、非商业组织法等相关联邦法律，已经对非政府组织的法律责任问题做出规定。而“非政府组织法”的颁行，则进一步完善了非政府组织的法律责任。由此，俄罗斯联邦在对非政府组织进行规制方面，建立了一套相对完备的法律责任体系。

　　我国在对非政府组织进行法律规制时，应当借鉴俄罗斯联邦的上述经验，注意完善相关的法律责任体系。其中，包括非政府组织的法律责任形式、非政府组织的法律责任由谁承担以及如何落实非政府组织的法律责任问题。我们认为，在完善和进一步强化非政府组织的法律责任方面，应当注意以下三点：1、确立区分责任原则。从宏观层面来看，应当区分非政府组织的法律责任和非法律责任（例如：政治责任，道义责任、纪律责任）；从微观层面来看，即从非政府组织的法律责任来看，应当进一步区分其宪法责任和部门法责任（刑事责任、行政责任和民事责任）。与传统部门法的法律责任相比较，目前更应当强调宪法责任。2、明确规定法律责任主体。其中包括：哪些法律责任应当由非政府组织承担，哪些法律责任应当由非政府组织领导人承担，哪些法律责任应当由非政府组织个别成员承担。3、明确规定法律责任的承担顺序。这不仅包括非政府组织所应承担的法律责任与其所应承担的政治责任，道义责任和纪律责任等的相互关系及承担顺序问题，还包括该非政府组织所应承担的具体刑事责任、行政责任和民事责任等法律责任的承担顺序问题。

　　【作者简介】

　　刘向文（1943—），男，河南开封人，郑州大学法学院教授、博士研究生导师，郑州大学宪法与行政法研究中心主任。

　　王圭宇（1985—），男，河南禹州人，郑州大学法学院博士研究生。

　　【注释】

　　本文原载《郑州大学学报（哲社版）》2009年第4期，发表时编辑对本文某些地方的文字有改动或删减，此为完整版。

　　[①] 转引自王名著：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第3页。

　　[②] 参见1990年3日15日通过的《关于设立苏联总统职位和修改补充苏联宪法（根本法）法》，载1990年3月16日《消息报》；1990年10日9日通过的《苏联社会联合组织法》，载《苏联新法汇编》第3册，1991年俄文版。上述苏联宪法修改补充法和法律首次确认了多党制、政治多元化原则。俄罗斯联邦于1991年1月15日和12月18日先后通过决议，宣布1990年10日9日通过的《苏联社会联合组织法》适用于俄罗斯联邦全境。截至1991年底，苏联境内就成立了150多个政党和其他社会联合组织，即现在所说的“非政府组织”。

　　[③] 《俄罗斯联邦宪法》，载1993年12月25日《俄罗斯报》。

　　[④] 《俄罗斯联邦社会联合组织法》于1995年4月14日通过，载1995年5月25日《俄罗斯报》。

　　[⑤] 《俄罗斯联邦非商业组织法》，载1996年1月24日《俄罗斯报》。

　　[⑥] 《政党法》，载2001年7月11日《俄罗斯报》。

　　[⑦]《俄罗斯联邦慈善活动和慈善组织法》于1997年9月19日由国家杜马通过，载1997年10月1日《俄罗斯报》。

　　[⑧] 俄罗斯联邦的司法改革大致上可以划分为三个阶段，详见刘向文、高慧铭著：《试析俄罗斯联邦的司法改革》，载中国社会科学院主办的《俄罗斯中亚东欧研究》2005年第5期，第6页。

　　[⑨] 《俄罗斯联邦社会联合组织法》于1995年颁布后，在1997年5月17日、1998年7月19日、2002年3月21日、2002年7月25日先后进行了4次修改补充。

　　[⑩] 竹效民著：《独联体国家发生“颜色革命”的成因探析》，载《云南行政学院学报》2006年第2期，第116-117页。

　　[11] 于宏建著：《俄罗斯立法监督非政府组织》，载2006年1月20日《人民日报》。

　　[12] 依照俄罗斯联邦现行宪法的规定，俄罗斯联邦的联邦法律划分为联邦宪法性法律和联邦法律两大类。上述两类联邦法律的立法程序不同，法律地位也不同。因此，在法律名称之前，往往标明是何种联邦法律。

　　[13] 俞可平著：《治理与善治》，中国社会科学出版社2000年版，第165页。

　　[14] 《以规范管理促进基金会健康发展—民政部民间组织管理局局长李本公答记者问》，载《中国民政》2004年第4期，第33页。

　　[15] 李勇著：《中国非政府组织的立法实践及与外国立法的比较》，载《中国非政府组织管理干部培训班报告集》，清华大学非政府组织研究中心1999年编辑。

　　[16] 《基金会管理条例》在2004年3月8日国务院令第400号公布，自2004年6月1日起施行。

　　[17] 刘少华：《“颜色革命”的成因及对我国的启示》，载《中共石家庄市委党校学报》2006年第3期，第41页。

　　[18] 关于此方面的相关论述，可以参见马长山：《民间社会组织能力建设与法治秩序》，载《华东政法学院学报》2006年第1期。