控权理念在反腐败当中的作用——兼对《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组的评议

发布日期：2009-10-27 文章来源：北大法律信息网

【摘要】教育部《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组对腐败问题的研究成果当中把家庭财产申报制度和金融实名制视为治理腐败的最有效的举措。然而其结论与现实相较，过于理想化，没有体现对腐败根源的遏制，尤其是没有关注控权在反腐败当中的意义。
【关键词】控权；理念；反腐败
【写作年份】2009年

【正文】

　　一、控权理念的本质

　　控权是现代行政法的历史使命。我国法学家漆多俊指出维护民众权利是良法和法治的基础，而控制国家公共权力则是法治和在中国实现社会改革和转型的关键。特别是针对目前的转型期社会，控权更是法治的重要手段。控权的价值不应该仅仅在于对权力本身的约束，更加应该成为一种理念，一种贯彻于行政行为始终的理念。在目前的行政体系下，行政权具有相当的身份属性，对行政权的控制，即是对行政主体的控制，也能促进对未来行政体制的完善。对行政主体积极有效的约束，是依法高效实现行政目的的充分条件。控权理念，将剥离行政权的决策、执行与监督，做到真正意义上的公民共同参与共享行政权而监督行政机关对行政权执行。在控权理念指引下，达到追求“看得见”的控权机制与“可预见”的控权效果共同出现的积极状态是最佳的控权模式。

　　控权的本质即“人民控权”。 [1]人大监督，公民权利，社会自治，正当程序，权利责任等多元化控权方式分别从不同的层面构成对权力的控制。行政机关内部对于自身的监督是“以权力制约权力”的一种具体形式，民众参政议政以及确认与保障官员的“有限权利”是“以权利制约权力”的一种“特殊形式”。在控权理念下，解剖权力的决策、执行与监督，将控权的作用贯彻到权力涉及的每个方面，进而完善和普及更高层次的控权理念。

　　行政控权同时也是对行政主体的保护。权力具有的扩张性和逐利性的特点，使领导干部的道德防线时刻面临严峻的挑战。在我国改革开放的社会转型时期，干部的道德防线受到的挑战尤为激烈，一方面是市场经济冲击下的逐利要求，另一方面是市场制度和权力制度还没有完全具备和形成。在这种情况下，完全靠干部的道德力量来加以抵御不但软弱无力也是不公平的。因此，加大行政控权的力度，无疑是对道德力量的一种支撑，也是对广大干部的一种保护和爱护。我国法制建设的实践充分证明，行政控权不仅能够有力地防止干部不滥用权力，而且也使干部的道德缺乏蜕变的温床，保护了广大干部，是对干部的一种爱护。 [2]

　　多元化的控权方式保证宪政民主政体的有效运行，深层次的控权理念将指导和规范多元化的控权方式。理念和制度的结合是权力目的实现的最佳保障。

　　二、反腐败研究

　　腐败的定义从不同的研究角度给出的答案是不相同的：滥用委托权以牟取私人利益（牛津词典）；为了私人利益滥用公共权力（国际透明组织）；利用公权力或职务之便，牟取职权以外的利益，或做出某些违反社会道德的行为（维基百科）；广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象，从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象（百度百科）等等。然而，无论从哪个方面，都可得出腐败的根源——公共权力，腐败的目的——私人利益。公共权力与腐败具有天然的联系，控权理论对于反腐败的研究，因此具有十分重要的价值。随着全球经济一体化，腐败问题也成为一个全球性的问题。2003年第58届联合国大会产生《联合国反腐败公约》，在全球范围内开展反腐败工作，展现了全球打击腐败的决心。从概念到实证，从国际到国内的经验，都可以得出结论：反腐败的研究，离不开对权力的控制，尤其是公共权力的控制。

　　腐败问题在中国古已有之，腐败的形式从古到今产生了许多变化，但人们对腐败的深恶痛疾没有变。最深刻的表现就是各个时期对对腐败的坚决打击。古代的反腐败体制的集中体现就是对人治的依赖，一方面渴望明君，一方面依赖“青天”。历史无情的嘲讽着古代的反腐制度：即使康乾盛世的君臣歌舞升平时代，涉及贪腐的2品以上大员，有30人被杀头。而腐败的历史周期律是王朝之始吏治清明，之后开始走下坡路，到朝代更迭的末期达到顶峰。

　　古代的反腐败，往往采用以暴制暴的模式。共和国早期依靠各种群众运动来解决腐败问题，49年至78年，在当时腐败分子无处遁形，然而离开了法治轨道的反腐之路最终演变为群体的紊乱，在西方也曾经出现过类似的“群体的暴政”；78年至97年，以惩治为主，标本兼治，面对随改革开放出现的各种各样各个层面的腐败，采用严刑重典，譬如不同阶段采取各式各样的“严打”，短期内取得了一定的效果，但是，没有进一步遏制腐败的继续产生；99至今，新刑法实施，相关法律法规出台以及有关的国际条约的加入，反腐败开始惩治预防并重。尽管如此，十六大文件显示，97年至02年，共有84万党员干部受到党政处分；02年至03年，有超过17万有关问题官员的立案，其中174580受到处分（数据引自《人民日报》）；2003年至2007年，最高人民法院审结贪污、贿赂、渎职犯罪案件12万件（肖扬2008年《最高人民法院工作报告》）。

　　关于腐败的代价，数量并不是关键，谁将从政府行为中获益，就将承担由此带来的代价。无论腐败的数量或者内容如何，对人民的伤害是一样的。腐败败坏的不仅仅是行政主体自身，更导致整个社会的道德沦丧和良知泯灭。 [3]

　　腐败的代价如此昂贵，需要扼制的就不仅仅是腐败现象本身，而更应该是产生腐败的制度和导致腐败的根源。“可以控制、可以预见的腐败”是一种“看得见的危险”，其危害程度要小于产生这种危害的“根源”的危害。因此，打击腐败，从根本上治理腐败，仅仅依靠治理腐败是远远不够的，首先要解决的就是产生腐败的根源。

　　有学者试图将腐败归咎于现行的体制。目前自上而下的委任式选拔领导干部模式的确存在一定的弊端，结合我国行政机关与民众沟通的单向性，部分领导干部的带病提拔就不可避免等问题就有待改进。但是客观而言，民主形式，民主程度与腐败滋生并无必然的联系。我国建国以来的行政体系的一贯性并没有在建国初始造成目前程度的腐败。同时民主或者选举也不是根治腐败的出路，泛民主与全民选举只是发展的潮流，腐败盛行的国家和地区大多也实行直接选举就是明证。选举体制比其它类型的体制更容易受到特殊利益集团的影响，进而为腐败提供先机。因此把反腐寄托于某种制度是远远不够的。

　　真正具有借鉴模式的应该是各国反腐败成功的典范与机制的共通之处。

　　腐败问题在全球范围内是各国共同面临的挑战。2003年联合国大会就已通过《联合国反腐败公约》，显示了国际社会打击腐败问题的重视和决心。遗憾的是目前批准通过该条约的仍然只是少数国家。国际研究机构公认的腐败相对较低的国家和地区主要有欧盟，北美，新加坡，香港等。

　　新加坡对吏治的腐败预防尤其完备，主要手段有促使官员减少工作中的延误；坚持官员轮岗；扩大监督层面；提供官员高薪以及廉洁奉公的优厚奖金，优越的工作环境；建立独立的反腐败机构等等，近乎苛刻的反腐手段打造了成功的新加坡反腐养廉模式。

　　60年代的香港腐败很不堪，公众对于统治阶层的群发性腐败有很形象的“公共汽车”比喻：“上公共汽车”的很多，即为积极参与腐败，从腐败之中分一杯羹；“跟着公共汽车”的不少，不参与腐败，逃避或做一个旁观者；“挡在汽车前”的很少，举报或抵制腐败。上至高级官员，下至普通公勤人员，腐败层出不穷，甚至惊动英国当局，在世界造成极其恶劣的影响。最终迫使港府建立直属于港督的廉政公署，腐败现象开始有所缓解并逐步得以解决，最终使香港在全球范围内保持极高的清廉指数。

　　欧盟建立之初就借鉴各成员国经验设立监察专员制度，从实际情况来看取得了良好的效果。目前，世界大多数国家都建立有本国特色的独立监察机构。 [4]

　　由此可以看出，建立独立的反腐败机构，对于腐败的打击和预防由十分积极的作用。反腐败机构，本身也是权力对权力的一种自我监督制约。

　　同时，加强国际国内公益性组织与机构的协作，把涉及公共利益部分的基础设施建设授权给符合资格的“非营利性机构”或“非政府组织”，减少政府负担，缩小可能导致腐败的权力范围，提高行政效率，同时加强国际社会相互合作的力度，这样既不会因为政府机构内部权力分配导致既得利益者阻挠，也消除了机制腐败的一项潜在根源。

　　三、《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组观点 [5]的缺陷

　　《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组组长王明高对于其最新研究成果在新闻会客厅进行介绍。这个“国家社科重大课题”的结论是，“反腐败的关键是要依靠科学的制度，而这个科学制度的核心就是家庭财产申报制度和金融实名制”。为保证这两大反腐制度切实可行，还必须出台三项配套制度：遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度，以及预防和惩治贪官外逃的反腐败国际合作制度。据称，王明高所率领的研究小组，接受的是国家社科规划的委托，研究成果受到全国人大常委会等高层部门的高度肯定。

　　面对如此简单的制度就可以对付非常复杂的腐败行为质疑，王明高强调，这两个制度……就像渔网一样，渔网有很多部分，因为这两个制度应该说是反腐败，在全世界和中国千百年来通过实践证明是最好的两个制度，因为任何贪官污吏要贪赃枉法，不管是什么形式，最后都变成家庭财产。纵观中国、国外反腐败的历史或者中国反腐的历史，从目前来说，这应该说（反腐败最有效的两种制度是“金融实名制”和“家庭财产申报制）是最有效的制度，不管怎么说，都逃不出这些制度的制约或惩处，这些制度，就是家庭财产制度怎么对家庭进行一个监督，金融实名制对保险，银行、股票、债券等等一切都要实行金融实名。即使这些没有查到，死了以后馈赠给人家，遗产税、赠与税也要变成国家的，所以想去腐败，这些制度，还有贪官外逃惩处，现在国际实行了反腐败公约，《联合国反腐败法》，最近三个外逃的贪官，一个在国内已经引渡回来，还有两个，被判了25年和22年的徒刑，国外对惩治腐败也相当相当重视，包括美国，美国在这方面对贪官的打击方面也加强了力度，所以我们对反腐败充满信心。

　　按照王的观点，腐败只能是财产性物质腐败，腐败分子只能选择物质性腐败。为何王对大量落马官员的多种多样的权益交易，权色交易视而不见，是否可以理解腐败只能按照王的思路进行，这种结果是十分荒谬的。我国公务员法规定，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉。仅仅做到“廉”就可以成为王所谓的“非腐败”官员了。

　　腐败的根源在于不受约束的权力。所以，反腐败问题，就是一个如何约束权力的问题。阳光法案作为一个技术方案，其要旨就是以公众的目光约束权力。但是，如何以公众的目光约束权力？要依靠立法来保障：保障官员必须如实申报及公开其财产；保障公众举报；保障独立机构的审核；保障事后责任追究。换句话说，反腐败就是要给公众及其代表机构赋权，替官员削权。 [6]

　　遗憾的是，我们只看到王的狭隘的腐败理解以及对待腐败分子简单化理想化的推断，看不到权力控制在腐败防治中应有的作用。近期台湾前领导人陈水扁弊案，就是财产申报以及金融实名制对腐败作用有限的明证，财产性收益完全可以依靠洗钱和人头公司等方式打破简单的实名及申报制约。王有所提到的出逃官员问题，即使是两项制度得以实现，起到的作用也只是对待跟其有密切联系的腐败，对于其他形式腐败和出逃官员的约束力微乎其微，而这些恰恰是控权反腐可以弥补和避免的。

　　此外，王对制度反腐也提出自己的看法，“实行三权分立多一层监督，是具有积极价值，但是请注意，从全世界来说，当然那些比较廉政的国家是实行三权分立的国家，但是我要请注意的是什么，世界上最腐败的国家，海地、埃塞俄比亚、索马里、肯尼亚等等，可以说几十个国家也是实行三权分立的国家，如果说你说三权分立是灵丹妙药，那就是所有世界上实行三权分立的国家都是廉政国家，那为什么还有那么多国家那么腐败呢？甚至是最腐败的国家，就证明三权分立不是惩处腐败的灵丹妙药。”

　　制度是理念的具体化和动态化，王先是偷换概念，把腐败落后国家的弊端嫁到三权分立之上，进而否定三权分立制度。三权分立只是权力制约权力的一种模式，这点是超越意识形态的，为了否定而否定只能导致更加坚持错误的立场。权力制约权力是控权理念的一个普通方面，坚持控权理念，把权力掌握在国家真正的主人人民手中，才会真正起到权力的避免滥用，而最终遏制腐败。只有理性化观念指导下的主人才不会危害主人。

　　滥用公权力的群体腐败时有发生，也能挑战王及其课题组的观点。沈阳慕绥新案，湛江特大走私案，厦门远华案等等，在权力超级异化的群体腐败面前，任何普通的经济金融措施和制度都是无能为力的，而其造成的危害也是空前的。只有从源头上制止并扼杀才能解决群体腐败问题。控权理念，权力行使和决策分离，打破了权力的简单属人性，使权力的运用成为一种单向不可逆的常态，将从源头解决权力与腐败的关联，同时提高官员的自律性，是根治腐败的决定性所在。

　　四、结论：

　　关于腐败的分析：

　　腐败的思想根源是对权力的崇拜和权力对身份的依赖；腐败外在因素是社会奢侈萎靡之风的诱惑；市场经济的交易原则也能在一定程度上刺激腐败的滋长；“自上而下的委任制”助长了腐败的周期和程度。

　　反腐败措施：

　　反腐制度的建立，压缩腐败产生的范围；相关完备的法律规制，查处惩治腐败分子；专门机构的设置，提高反腐的力度和效率；对廉政高效采取积极措施，既增加腐败的代价，又能提高勤能廉洁自律的正面评价。

　　各种反腐措施都只是控权理念的实践和具体化。限制性约束与激励性约束相结合的控权理念的铺开，是各种反腐措施有效实施的前提和基础。控权理念，不打破既然的利益格局，放开了权力的制约，提高了官员的自律，可以不断完善打击腐败制度。控权理念，将使权力的决策者、执行者和监督者相分立，剥离权力的身份属性，将权力最终掌握在人民手中。只有掌握在主人手里的权力才会避免因权力导致的对主人的腐败。

　　制度对腐败的控制因为腐败的多样性，进化性，广泛性，隐蔽性等而乏力至出现漏洞；法律对腐败的惩处因法不能前瞻和溯往而不足；反腐机构的设立本身也增加了需要制约的新的公权力；过高的激励措施，也会增加行政的成本，同时也与社会主义法治理念相违背。

　　综上，从反腐成效来看，只有控权既能有效解决潜在的体制腐败漏洞，又能使领导干部群体对腐败的滋生免疫。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。控权理念能遏制腐败的发生，根除腐败的源头，最终解决腐败问题。

【作者简介】
刘君义，广东省广州市广东商学院宪法与行政法专业08级。

【注释】
[1]《法律控权论》孟祥锋中国方正出版社 2009年1月
[2]《行政控权：我国新时期干部道德建设的法制基础》蒋德海《法学研究与探索》2001年第3期
[3] [美]苏珊．罗斯．艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京：新华出版社，1999年版
[4] 李文生主编《腐败防治论》，中国检察出版社，2004版
[5] 中国新闻网，“新闻会客厅” 2009年5月29日：“科学制度是最好的防腐剂”——专访《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组长王明高
[6] 南方都市报2009年5月31日《阳光法案呼声响亮冀早日照进现实》社论

【参考文献】
[1]《联合国反腐败公约——全球反腐败的法律基石》 [专著]／陈正云，李翔，陈鹏展著中国民主法制出版社 2006年版
[2]《全球反腐网：世界反贿赂斗争》[专著]／(德)彼得·艾根著；吴勉[等]译四川出版集团天地出版社 2006年版
[3]《中外反腐败史鉴》[专著]／汪太理等主编中国公安大学出版社 1991年版
[4]《中国反腐败立法构建研究》 [专著]：以《联合国反腐败公约》为视角／李秀娟著中国方正出版社 2007年版
[5]《世界主要国家和地区反腐败体制机制研究》 [专著]／李秋芳主编中国方正出版社 2007年版
[6]《联合国反腐败公约》与国内法协调机制研究 [专著]／甄贞等著法律出版社2007年第一版
[7]《传统行政法控权理念及其现代意义》沈岿王锡锌李娟《中外法学》1999年第一期
[8]《官员财产申报难在何处？》孙瑞灼江淮法治2009 第7期
[9]《略论行政控权》吕庆春西南政法大学学报 2005年1月
[10]《我国实行金融实名制的制度设计》何晶　2007 年3 月《太原大学学报》

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