关于律师担任政府法律顾问工作的调查与思考

 

　　一、政府法律顾问律师的涵义

 

　　政府法律顾问律师就是律师为政府律师担任法律顾问，是律师事务所接受各级人民政府的聘请，指派律师依法为政府提供综合性法律服务的一种业务活动。

 

　　律师担任政府法律顾问，是政府决策的高参参谋。律师具备专业的法律知识，娴熟的处理诉讼和非诉讼的工作能力，广泛的社会联系，独立于政府机关的地位，越来越受到政府机关的青睐。政府顾问律师运用他们的智慧，通过参与地方政府行政立法、提供富有建设性和来自实践的法律意见和建议、参与重大投资项目谈判、政府招商引资工作、经济开发区的筹划与建设以及对外商、外资的管理、投诉等等，已成为政府机关依法决策、民主决策、科学决策的高级参谋。

 

　　律师担任政府法律顾问，是政府依法执政的推进器。让律师介入政府管理行为，以其法律人的头脑全面为其合法性把关，确保政府的行政行为都在法律法规的框架中进行。在政府进行行政授权立法与具体行政行为之前，听取顾问律师的法律意见，并通过律师对决策方案的论证、法律风险的评估以及决策成本的考量，最大限度地防范违法行政于未然，避免决策不当带来的执行阻力和社会负面效应。在行政行为与行政相对人发生矛盾或有矛盾的迹象时，及时寻求顾问律师的法律帮助，以便合理、合法的解决问题。

 

　　律师担任政府法律顾问，是和谐社会的促进者。在任何社会都无法避免政府决策与人民局部利益的冲突，特别是在社会的转型期。随着法律的普及和公民权利意识的兴起，在拥有公权力的政府部门面前，“弱势群体”已经不再沉默。律师同社会的各个层面有着广泛的接触，对社会矛盾的产生原因、协调技巧也有相当丰富的经验。这决定了他们对社会各个层次主体利益的诉求、不同社会主体之间的利益冲突的原因有比较深刻的认识，再加上，律师有着较为敏锐的社会洞察力和严密的思辩能力，这些都将有助于律师在参与政府决策、行政中提出更民主、更合法、更符合各阶层诉求的建议，使广大公民不易产生抵触情绪，从而实现社会的和谐。

 

　　律师担任政府法律顾问，是社会信息的传递者。现代社会中政府执政能力的高低往往取决与其对相关信息的收集和了解程度。律师作为既独立于政府机关又有广泛社会接触的一种职业，天然具备了一般正式信息获取渠道所没有的优势，可以帮助政府机关收集到更全面、准确、及时、充分的信息，使政府决策更具有公信力。

 

　　二、政府部门配备法律顾问律师的必要性

 

　　（一）律师在涉及到大量法律实务工作中有着独特的自身优势。

 

　　律师由于长期、大量的从事法律实务工作，拥有丰富的实际经验，可以在争议发生之前充分预测到法律风险。同时，由于律师长期从事法律服务，对于各部门法律有较为均衡的研究，对涉及社会、政治、经济生活方方面面综合的法律有着全面的了解与实践，擅于承担综合性的法律服务，有着独特的自身优势。

 

　　（二）律师作为专职法律服务的人员最适合从事法律顾问服务工作。

 

　　执法部门的在职或离职人员担任政府法律顾问，难免会影响执法部门对涉及政府案件的执法公正，同时也会影响群众对执法公正的信任，因此不宜担任政府法律顾问。而律师作为提供法律服务的专职人员，担任政府法律顾问是律师的正常业务工作，不存在制度限制及对公正性的怀疑，更有利于进一步提升政府形象。?

 

　　（三）律师丰富的专业工作经验是政府法律顾问工作的保障。

 

　　政府内部专职法律工作人员无法替代律师担任政府法律顾问的职能。政府专职法律工作人员由于长期单一在政府内工作，涉及的法律实务相对较少，自然在实务经验上比专职律师缺乏。同时，由于政府专职法律人员日常配备有限，日常法律工作繁多，难以完成大量的法务工作。因此，当好政府的法律参谋，减轻一部分工作负担，达到政府专职法律人员与执业律师结合，在政府法务工作中有着是不可或缺的因素。

 

　　三、我市律师担任政府法律顾问基本情况

 

　　近几年来，我市律师担任政府法律顾问明显增多，尤其这两年增幅较快。2008年至今，全市律师担任各级政府（含政府机关）法律顾问共68家：其中，行政机关43家；市级政府正筹备顾问团、县级政府5家、乡级政府19家；为政府提出合理提案9次；参与涉法信访774人次；代理行政诉讼案件85件；为社会提供培训5次；义务法律咨询25113次；重大项目咨询2次，从而避免了上百万元的经济损失。

 

　　四、工作成效

 

　　（一）积极参政议政，促进依法行政。

 

　　目前我市律师担任各级人大、政协代表8人，他们在政府参政议政方面发挥了一定的作用。刘义广律师连续两届担任市政协委员，认真履行职责，积极建言献策，撰写了多项富有建设性的提案与社情民意反映，多次得到市领导的高度重视并得以实施。针对十分严峻的拖欠农民工工资问题，撰写了《关于从源头解决建筑业拖欠农民工工资的提案》，市发改委与市建委高度重视并得以实施；面对住房价格上涨和城市部分下岗职工等困难群体无力购买商品房的现状，为让全体人民共享改革发展的成果，撰写了《尽快建设公益廉租房的提案》，得到市房产局领导和主管副市长郑实军同志的高度重视，郑市长曾批示建议市房产局尽快落实实施；根据市委、市政府提出的“以工兴市、以工富市”战略，针对许多国有企业名存实亡的现状，书写了《依法推进国企改革、大力实旋以工兴市战略的提案》；为促进政府依法行政，撰写了《关于组建政府法律顾问团的提案》，与民进市委秘书长一起撰写了《关于组建政府法律顾问团》的社情民意反映；为富民强市，濮阳争取到林纸一体化项目后，针对其原料稳定性相对不足的现状，为优化资源配置，既妥善解决林纸一体化项目的原料基地，又解决市农工商总公司人员闲置、土地资源效益不高的困境，撰写了《林纸一体化项目的可持续发展道路》的提案，该提案已经由省建设投资集团实施；为加强精神文明建设，丰富活跃市民文化生活，针对我市相继建成的昆吾花园一期、二期等一批新的居民区，他书写了《关于打开戚城公园西门的提案》，当年，市政府把打开戚城公园西门列为市政府承诺为市民办理的十二件实事之一；为配合《劳动合同法》的贯彻实施，切实保障职工合法权益，他做了《认真贯彻（劳动合同法）、依法保障职工合法权益》的调研课题，政协领导对调研报告十分满意，并在2008年的政协全会上进行了专题大会发言；为提高城市建设品味，解决城中村的建设脏乱差问题，他提出了《关于加快城中村建设改造步伐的提案》，市政府出台了相关政策，加快了城中村的改造建设步伐。

 

　　（二）积极参与涉法信访，维护社会稳定

 

　　律师参与信访值班已成为一项正常工作制度，市直律师事务所每周在信访接待办值班，县（区）律师事务所每周一次或每月一次到信访接待室对来访群众进行法律服务。四年多来，全市25家律师事务所、200多名律师全部参与了信访工作，据不完全统计，共接待来访群众10000余人次，息访案件4321件，转入其他部门案件6479件，进入诉讼案件2162件。参与信访工作的律师们以热情、细致的接待和优质、高效的法律服务赢得了各级党委政府、信访部门和社会群众的一致好评。我市80多名热心为妇女儿童事业服务的律师志愿者，自2005年8月以来，主动去市妇女儿童法律帮助中心义务值班。四年多来，共值班192人次，接待群众来访2800多人次，代理妇女维权案件200多件，市妇联的领导和当事人对律师工作十分满意。濮阳市青少年维权中心组建四年来，无偿为青少年提供法律咨询和实施法律援助，自费维护“12355”青少年维权和心理咨询服务热线，广泛征集和组建了30人的市青少年维权志愿者队伍。中心先后办理未成年人案例200余件，其中援助案例145件，解答未成年人法律咨询累计达2000多人次，印发宣传册5000多份。

 

　　（三）积极服务国企，为其发展保驾护航

 

　　国有企业改革是中国经济体制改革中复杂而艰巨的工程。国有企业改革中涉及体制、机制和制度的转换与创新，涉及国家、企业及个人关系的调整，律师参与国企改革，可以为改革提供准确的法律、法规及政策依据，有效避免法律风险，保证改革程序的规范化运行。据统计，2006年至今，我市律师担任企业法律顾问985家，代理公司业务120件，代理合同纠纷案416件，为当事人挽回了300余万元的损失。有力地保障了国企改革的顺利进行，取得了服务国企改革工作社会效果和经济效果的有效统一。

 

　　董彦军律师会同濮阳市依法治市办公室，2007年7月27日前往濮阳市林州钢铁有限责任公司开展有关《合同法》、《仲裁法》、《公司法》的“法律进林钢知识讲座”，从而提高了管理人员依法管理企业的意识。

 

　　中原油田前程木制品厂破产案就是典型的一例。司军律师代理的一起涉及前程厂债务而起诉勘探局的案件到该厂调查取证时，发现该厂是一个勘探局所属的三级单位与市区岳村乡一农民名为联营，但以该单位自己名义开办的集体性质的法人企业。当时已经人去厂空处于长期停产状态，而且该厂债台高筑，债权人正在想方设法将债务转嫁到勘探局头上，如果再不及时清理，可能会出现与原劳动服务公司一样的债务情形，从而使勘探局遭受不应有的损失。代理律师及时将对该厂的调查材料向法律处汇报，法律处通过请示局领导作出了该厂申请破产的决定。经法院破产清算，前程厂债务高达461万元，最后除返还油田职工集资款和工人工资外，330余万元的债务进入破产程序，从而最大限度地保护了勘探局的利益。

 

　　（四）积极服务新农村，提供有力的法制保障

 

　　我市多家律师事务所与村委会建立了法律服务点，有的担任常年法律顾问，帮助村委会科学规划土地征用、土地调整、安置补偿、环境保护等法律问题，帮助村委会依法决策、依法行政、实现依法治理，推进农村法治发展。

 

　　清丰县某村是远近闻名的管理混乱村、上访村，原有的村级组织名存实亡，村民各行其是，打架斗殴时常有之。2004年底，河南金谋律师事务所主任兰社春律师在信访接待室值班时，就碰到了某村的一起纠纷。原来新选出的村委会实施管理时，个别村民长期非法占据集体土地使用权不予归还，发生了土地使用权争议，再加上好事者从中捣乱，致使事态越发严重，新村委班子有畏难情绪想甩手不管，群众意见很大，动辄就集体上访，有一触即发的危险，兰律师意识到了事态的严重性，就向村委干部讲解国家法律规定，告知其通过诉讼解决问题。立案后，兰律师又及时和法庭取得联系，通知广大村民旁听审理，既教育了村民，又在无形中对那些侵犯集体利益的村民施加了压力，使其认识到自己的行为是违法行为，并切实进行纠正，从而稳定了广大村民的激动情绪。这个案件的有效解决，使村民们认识到通过诉讼要比动辄上访闹事更有效。

 

　　2004年河南金谋律师事务所免费代理的清丰县李占斗等154名农民工维权案取得了良好的社会影响。清丰县供销社第二轧花厂1999年停产，企业拒绝支付工资和劳动保险费用，李占斗等154名农民工多次与厂方交涉未果，上诉到清丰县法院。一审败诉后，他们就寻求到河南金谋律师事务所，在田华刚、罗燕律师的努力下，在濮阳市中级人民法院二审时获胜，维护了154名农民工迟来的合法权益。

 

　　（五）积极服务政府招商引资，有效避免风险

 

　　在政府招商引资法律服务方面，河南法衡律师事务所陪同南乐县政府，从谈判、签约到项目立项、公司设立全方位进行服务。该县L—乳酸化工项目是一个投资近10亿元人民币、由国家发改委备案的工业项目，在该项目的招商引资过程中，顾问律师作为该项目谈判组成员之一，陪同县政府主要领导南下广州、北上北京十余次进行项目谈判和项目立项工作。在与泰国××国际投资公司、加拿大××国际投资公司谈判和合同草案审查过程中，顾问律师运用娴熟的专业技能识破了外方投资欺诈的连环圈套，不仅为政府避免了上百万元的直接经济损失，而且为政府避免了消极的政治影响。

 

　　（六）积极协助政府预防及处理各种民事纠纷?

 

　　政府同社会其他主体发生经济往来及其它民事法律关系是难免的。近年来，以政府为一方主体的经济民事案件不断增加，政府法律顾问的介入，大大减少政府成为诉讼主体的几率，有效解决了一部分实际问题。

 

　　2009年初，河南长庚律师事务所代理了一起民告官的案例。原告以胡村乡政府和区财政局为被告，要求二被告按8.4亩耕地的标准向原告发放粮食直补、农资综合直补。胡村乡人民政府按照河南省政府文件规定，将各农户补贴面积、补贴标准、补贴金额制作了分户补贴公示表，通过翟胡村喇叭广播宣传，并于2月18日至2月25日在翟胡村卫生室门口、小商店门口两处公示了8天。在公示期间，被告胡村乡人民政府没有收到包括原告在内的任何承包户的异议。综上所述，被告高新区胡村乡政府、高新区财政局按照河南省政府文件规定，对原告翟进军按照规定程序足额发放了粮食直补和农业综合直补，完全符合中央一号文件和河南省政府文件精神，事实清楚，证据确凿，程序符合政策规定。对原告的诉讼请求给予了驳回。

 

　　五、做好政府法律顾问律师工作的建议

 

　　在律师担任政府法律顾问方面，我们虽然取提了一点成绩，但还面临着急待解决的问题，除了继续发挥好现有的担顾问的律师作用，还要积极筹建市政府法律顾问团，真正发挥律师担任政府法律顾问的政府决策的高参作用、依法执政的推进器作用、和谐社会建设的促进作用。

 

　　当前，律师担任政府法律顾问，还可在以下领域发挥作用：

 

　　一是配合政府处理突发事件、群体事件。当前正处于社会的转型期，由于存在许多的历史遗留问题，在沟通渠道不是很畅通的情况下，容易出现突发事件、群体事件。这就需要政府法律顾问从法律的角度配合政府处理，引导人民群众通过合法的途径表达自己的愿望和诉求，防止过激事件的发生，构建和谐社会。

 

　　二是配合政府进行国企改制、国企破产。国企改制、国企破产涉及的问题千头万绪，程序极严，有一个环节处理不当，会引发一系列的问题，非常需要律师参与。最近某地发生了一起国有企业改制纠纷，由于改制未有律师参与，整个改制存在严重的程序和实体问题，如评估报告已过有效期、优质资产未评估作价、未有职工安置方案、未召开职工代表大会就改制进行审议等问题，引起职工和外商的极大不满，该案目前还在法院审理当中，政府部门也成为本案的被告和第三人。

 

　　三是配合政府招商引资。当前，招商引资是各级政府的工作重点，为了招商引资，各地出台了很多的优惠政好。评价法律环境是否良好：一看是否依法行政，所给的优惠政策，有没有违法，能不能最终落实；二看对商标、专利、著作权的保护是否有力；三看案件的裁判、执行是否公正、公平、公开；四看政府的法治理念，有没有政府法律顾问。

 

　　四是协助政府征地、拆迁。征地、拆迁一直是政府工作的难点。《物权法》出台后，老百姓的法律意识更强，征地、拆迁的法律程序更严，需要处理的法律问题也更多，这些都要求作为征地、拆迁主体的政府必须配备专项法律顾问，特别是有房地产背景的专业律师。

 

　　在依法治国、建设法制国家、树立法治理念的关键时期，律师的作用是无可置疑、无可替代的。如今在我国，律师担任政府法律顾问也已经有了国家法律的明确支持，并在一些发达地区得到贯彻实施。现在最重要的就是各级政府提高对律师辅政功能的认识，积极聘请律师担任政府法律顾问，汲取更多的法律人才参与到政府决策中，才能从真正意义上构建民主法治、公平正义、安定有序的和谐社会。

【作者简介】
李贵轩，濮阳市司法局律师管理科干事，1990年至2005年在部队服役，副营职。转业后到地方工作，负责律师宣传工作。