大城管体制亟待国家立法予以规制

 

　　这样的故事在我国各地时有发生。城管执法为何经常遭遇暴力抗法，是城管不依法行政？是城管不文明执法？是城管体制不顺？是城管执法机制不完善？还是国家立法不作为？

 

　　我们不妨来审视一下什么是城市管理？什么是城管执法？城管有什么行政权能？城管为什么要采取非常规措施来达到行政目的？

 

　　城市管理是对城市中人的因素和物的因素实行综合管理，并进行导引、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个优美的环境、一个优良的秩序、一个优质的服务、一个优化的管理。城市管理是生产力、是一门科学、也是城市经济发展的动力，我们应该走出“重建设、轻管理”、“重经济，轻环境”的误区，落实科学发展观，积极营造与城市经济发展相适应的城市管理体制和城管执法机制；努力构建社会主义和谐城市，不断促进社会主义和谐社会建设，不断促进物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，不断促进人的全面发展和社会的全面进步。

 

　　自1996年《行政处罚法》颁布实施以来，有立法权的城市根据国家法律、法规制定了城市管理地方性法规，落实了城市管理体制和城管执法机制。根据《行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关实施，”《地方组织法》第六十四条的规定：“地方政府有权根据精简、效能、统一的原则，决定一个政府的工作部门实施有关行政机关的行政职权”，同时符合《公务员法》的要求，通过立法程序赋予城管部门为执法主体，是本级人民政府直接领导下的行政执法机关，明确规定城管部门的执法权限，执法范围、人员编制、实现职权法定；凡涉及城市管理的行政处罚权都交由城管行政执法局实施，同时，在城市管理领域实施公安协同机制和法院行政庭联动机制，为城管执法提供法律保障。

 

　　常见这样的现象：“城管队员一声吼、违法违章人员先动手”，城管队员经常遭遇有关职能部门的传唤和讯问，正义的执法行为往往以民事纠纷事件处理；法律没有设定城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权，遭遇暴力抗法时没有刑事拘留权，行政相对人拒绝履行行政处罚决定时，只参申请人民法院强制执行，其过程繁锁、漫长、往往达不到执法效果；由于缺乏法律保障，丧失了城管执法的刚性原则，法律的权威性大打折扣；导致顺畅而又和谐的城市管理无法实施。奉法者强，就是说奉公守法者特别是执法者应该成为社会的强势群体，城管沦为执法的弱势组织，这一反常现象令人深思。

 

　　宣传教育在先，执法程序在先，对群众不理解的反复劝导，对群众的需求积极引导，对有条件解决困难的积极疏导，全国城管都在坚持这样严格要求自己的队员，今年3月份全国“两会”期间，人大代表、政协委员再度提出城管执法期盼法律保障，希望国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》。

 

　　“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，行政执法机关是法律的产儿”。因此，不能说每出台一部法律就成立一支执法队伍去执法，这是违背《行政处罚法》和《组织法》的有关规定的，城管走综合执法道路势在必行，在城市管理领域积极消除多头执法，重复处罚、职责交叉、执法扰民现象；权力和利益脱钩，权力和责任挂钩，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和执法机制，是《行政处罚法》所确定的一项制度，更是我国积极推进依法行政、构建法治政府、落实依法治国方略的具体要求。

 

　　城管综合执法是国发2002年17号文的决定，是行政处罚法所确定的一项制度，是科学立法、民主立法、开门立法的典范，使民意得到了充分的诉求，是符合广大人民群众利益的，是符合科学发展观要求的。

 

　　目前综合的内容涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政工程、公用事业，所对应的执法依据有《城乡规划法》、《城市市容环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《建筑法》等。

 

　　其目的就是要积极消除行政管理领域多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民现象，权力和利益脱钩、权力和责任挂钩，建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法机制。在城市管理领域就是要建立与城市发展相适应的城市管理体制和城市管理执法机制。构建权责明确、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有效的行政管理体制和构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、诚实守信、权责统一、监督有效、保障有力的执法体制是符合科学发展观要求的，是符合广大人民群众利益的，是符合国家的法律法规的有关规定的，也是符合我国推进依法治国、构建法治政府建设的整体要求的。

 

　　《行政处罚法》、《地方组织法》、《公务员法》和国发【2002】17文明确规定城管队员由组织、人事、纪委、城管等部门联合向社会公开招考录用，城管队员是国家公务员身份，依法履行公职，为城市的建设、管理和发展服务；城管人员的素质通过主管部门和人事部门组织专业培训，获得执法资格证书，其素质就可以得到很大的提高；中国每个城市的城管队员都是经过公开招考的，都有行政执法证。城管执法的监督部门有：“政党监督、行政层级监督、人大和政协的监督、人民法院和人民检察院的司法监督、社会监督”，最主要的监督方式是各主管部门的督察队、政府法制办、纪委监察部门、新闻媒体。

 

　　问题是中国目前法制不健全、城管体制不顺、执法机制不完善，国家立法不作为，没有法律保障，城管如何提高自身执法水平。城管部门在整治占道经营、出店经营、违法建设、车辆抛洒、生活噪音、油烟扰民……方面显得有点力不从心；特别是违法建设，违反了《城乡规划法》、破坏了城市规划、阻碍了城市建设，使市政工程和产业园区及各项建设无法入驻，不利于环境保护和“两型”社会建设，影响了城乡一体化进程，制约了社会经济的发展；重点区域虽经多次联合整治，但反弹严重，不能彻底根治，究其原因，存在如下问题：

 

　　（一）违法违章人员多为下岗职工、失地农民、进城务工农民，没有社会保障。劳动力安置费和土地补偿费未能集约使用，城管局、街办、社区、村组没有能力解决他们的创业和就业渠道，弱势群体无安身立命的载体，他们的失业、养老、医疗、工伤和意外事故没有保障，社会福利、社会救助、社会保险、商业保险、慈善事业收入分配制度不完善，给个人、社会、单位和政府带来很大的压力，草根经济有值得广大人民群众同情的地方。

 

　　（二）城市规划缺失，城市功能不完善，导致草根经济无立锥之地。城管部门想疏导也是巧妇难为无米之炊，划行归市、规范经营成为空谈。

 

　　（三）城市管理体制不顺，我国部分城市没有落实国办发〔2002〕17文件、国发〔2004〕10号文在城市管理领域实施相对集中行政处罚权工作的决定，没有构建“两级政府、三级管理、四级网络”；区、街办、乡镇没有建立相对应的城管机构，公安协同和法院联动也是空白，城管进乡镇、街办、社区、机关、学校、农村成为空谈，不能形成合力，导致顺畅而又和谐的城市管理不能实施。

 

　　（四）国家立法不完善，至今没有一部《城市管理法》来规范城管执法，不能实现职权法定，由此导致城管执法机制不顺。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。没有翔实的实体法和程序法作支撑，只有禁止条款，没有处罚条款和具体的行政强制措施及有效的行政执法手段。法律没有设定城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权，遭遇暴力抗法时没有刑事拘留权，行政相对人拒绝履行行政处罚决定时，只能申请人民法院强制执行，其过程繁琐、漫长、往往达不到执法效果。没有法律保障，导致城市管理和执法无法顺利实施，城市管理流于形式，治标不治本。

 

　　（五）由于政府宣传不到位，导致广大人民群众对违反城管法规的危害性认识不足。

 

　　（六）有少数新闻媒体未能把握正确的舆论导向，将城市管理和执法妖魔化。

 

　　【如果不立法规范城管， 中国在城市管理过程中还不知道会发生什么事情？】

 

　　城管综合执法是《行政处罚法》所确定的一项制度，其目的就是要积极消除行政管理领域多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民现象，权力和利益脱钩、权力和责任挂钩，建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法机制。在城市管理领域就是要建立与城市发展相适应的城市管理体制和城市管理执法机制。构建权责明确、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有效的行政管理体制和构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、诚实守信、权责统一、监督有效、保障有力的执法体制是符合科学发展观要求的，是符合广大人民群众利益的，是符合国家的法律法规的有关规定的，也是符合我国推进依法治国、构建法治政府建设的整体要求的。

 

　　城管综合执法是国发【2002】17文的规定，是《行政处罚法》所确定的一项制度，目前综合的内容涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政工程、公用事业，所对应的执法依据有《城乡规划法》、《城市市容环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《建筑法》等。

 

　　以人为本、文明执法、依法行政、执法为民是正确的。城管执法不能单方面地强调规范执法人员的行为，同时应该立法保护执法人员的人身安全，执法行为有法律保障，保证城市管理的顺利实施；另外，更应该立法规范违法人员的权利和义务；目前，社会分层和经济分层同时并存，社会矛盾复杂多变，部分国民无政府主义思潮恶性膨胀，明知是违法或者是犯罪行为，也要挑战法律，阻碍执行公务；有些人员以违法犯罪为荣，作为一种资本，社会上好人怕坏人已经成为常态，这都是国家立法不作为、行政体制不顺、执法机制不完善、法治不严、执行力不高造成的。改革开放30年以来，全国死亡和重伤的城管队员共计3700多人，这是令人值得深思的问题，执法人员已经成为社会的弱势群体，应该引起全社会高度关注。

 

　　还是城管立法的问题，如果进一步立法规范执法人员和违法人员的权利和义务，通过法律设定什么样的行为应该受到行政制裁或刑事制裁，将城管立法上升到刑事立法的高度，对违法人员的人身或财物的强制执行权应该明确表述，有了法律保障，还用得着发行教材来教队员们合法保护自己吗？

 

　　在执法过程中碰到暴力抗法，正当防卫和采取行政强制措施是必要的，总不能等着违法人员杀死城管队员吧！目前很有必要立法赋予城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权，积极制定行政强制法、行政程序法，实现城管执法职权法定。

 

　　国外大部分城市管理的职能是警察在行使，有法律保障，有刚性原则，所以城市管理才得以顺利实施。我国只所以经常出现暴力执法和暴力抗法的情况，最大的问题是法制不健全、行政体制不顺、执法机制不完善、国家立法不作为、法治不严、执行力不高。法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚，任何执法行为都要基于法律法规的规定或法律法规的授权。城管如果不立法的话，我国今后在城市管理过程中还不知道要发生什么事。

 

　　【城管立法和保障民生有矛盾吗？】

 

　　城管立法是历史的必然，是国际惯例，是符合广大人民群众利益的，是符合科学发展观要求的。

 

　　劳动者是光荣的，民众的衣食住行、生老病死、生存、生活、生计固然重要，但要尽责任、尽义务、要遵章守纪、要规范经营，要有政府职能部门的行政许可；城管的职能有很多，涉及城市规划、市容环境卫生、市政工程、城市绿化、公用事业……太多了。

 

　　城管不但要面对弱势群体，还要面对黑恶势力和违法种房的强势群体，没有法律保障，艰难啊！国外大部分城市管理职能是警察在行使，有法律保障，有刚性原则。我国城管实际上执行的是公物警察权，但我国没有立法赋予城管部门行政强制措施、行政强制调查权、行政强制执行权、行政许可权……立法是为了规范执法人员和违法人员的权利和义务。

 

　　我国应该移植西方先进资本主义国家的城市管理理念、立法理念，结合中国的国情制定城市管理法，实现城市管理职权法定，依法行政，城管为民。你看新加坡管理得多好，那才是依法治国。社会主义法的本质是阶级性和人民性的统一、是国家意志和客观规律的统一、是权利和义务的统一、是国家强制力保证实施和公民自觉遵守的统一；没有无权利的义务，也没有无义务的权利，如果违法人员文明一点，自动配合一下，城市管理不是很和谐吗？为什么要逼着执法人员采取行政强制措施呢？弱势不是违法的理由，生存不能危害社会，不能挑战环境。城市管理是必要的，民生有待全社会共同努力；城市管理和立法是历史的必然，是符合广大人民群众利益的，是符合科学发展观要求的。

 

　　当然，社会保障没有完全覆盖城市和乡村，特别是下岗职工、农民工、失地农民的养老、失业、医疗、工伤和意外事故没有保障，给个人、社会、单位、政府带来很大的压力。因此，我国仍然保持农村土地集体所有制、不改变农村土地的性质和用途、保护农民承包地的合法权益，其目的是为了农民工失业后，没有能力买商品房，无法游入城市化时，回归农村时还有生存空间，有土地可以耕作，有房子安身立命。这是社会保障的一种补偿。

 

　　中央高层已经意思到了问题的严重性，现在不是在搞新农村建设、城乡一体化建设吗？城市社会保障已经实施多年，农村也在实施底保和合作医疗。我国将进行经济调整，大部分经济总量将回报社会，拉动内需、刺激消费，其中包括社会保障，建立覆盖城市和农村的社会保障体系。

 

　　生存的方式多种多样，但不能危害社会。法律代表统治阶级的意志，代表广大人民群众的利益，具有普遍的约性和强制性，是权利和义务的统一。违法人员为什么要违法呢？是政府宣传不到位？还是明知故犯？

 

　　我国还积极推行农村经济改革，废除了农业税费，进行土地平整、林权制度改革，还有经济补偿机制；建立了企业为主体，市场为导向的产、学、研相结合的创新体系；力求经济上持续增长、国民充分就业、物价相对稳定、国际收支平衡。国家在发展和进步啊！

 

　　当然，我国还存在城乡发展、地方发展、社会经济发展、人和自然发展、国内发展和对外经济发展不平衡的地方，存在着广大人民群众日益增长的物质和文化生活的需要同落后生产力之间的矛盾，还需要解放生产力和发展生产力及保护生产力，这有一个过程。我国不是在推行城乡一体化建设、新农村建设、和谐社会建设，贯彻落实科学发展观、全面推进小康社会建设吗？发展为了人民、发展依靠人民、发展成果全民共享。共产党的政策好啊！国民为什么不合法经营呢？在国外红灯过马路时，死了白死，国人到国外旅游时，不是在自觉遵守吗？因为他们知道违法的成本很高，所以才自觉遵守。中国赋予了国民太多宽松的环境和权利，我们应该珍惜，不能让无政府主义思潮恶性膨胀。一个和平的环境有利于中国的发展和崛起，全体国民有义不容辞的责任。

 

　　【加强城管立法 保障和服务于城市发展】

 

　　从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章。

 

　　立法是为了规范执法人员和违法人员的行为。要让广大人民群众知道什么行为是违反城管法规的行为，应受到什么处罚；政府要加强宣传城市管理工作的重要性，将城市管理理念深入社会各个层面，使民意得到充分的诉求。“法无明文规定不能随意行政，法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。城管应该立法，实现城管执法职权法定，依法行政，城管为民。法律代表的是统治阶级的意志，代表广大人民群众的利益，具有普遍的约束性和强制性。弱势不是违法的理由，生存不能危害社会，不能挑战环境。社会主义法的本质是阶级性和人民性的统一，是国家意志和客观规律的统一，是权利和义务的统一，是国家强制力保证实施和公民自觉遵守的统一。如果违法人员文明一点，自动配合一下工作，城市管理工作不是很和谐吗？为什么要逼着执法人员采取行政强制措施呢？是政府宣传不到位，还是明知故犯？还是我国立法不完善？应该是健全法制、理顺城管体制、完善城管执法机制的时候了；国外大部分城管的职能是警察在行使，有法律保障，有刚性原则；我国城管实际上执行的是公物警察权，但我国没有立法赋予相关的行政强制权、强制调查权、行政许可权……未能实现城管执法职权法定。如果没有执法主体、没有执法依据、没有实体法和程序法、没有法律法规的规定，那么如何执法？城市管理是必要的，民生有待全社会共同努力。这是历史的必然，是符合科学发展观要求的，是符合广大人民群众利益的。

 

　　城管综合执法是国发〔2002〕17文的规定，是规范性质的行政决定，明确了城管执法的体制和机制，是《行政处罚法》所确定的一项制度；有立法权的城市已经依照国家的法律、法规制定了城市管理地方性法规，城管执法是有执法主体和执法依据的；国家如果在城市管理领域立法是为了进一步规范执法人员和违法人员的权利和义务，有利于地方立法，有利于社会经济的发展，有利于和谐社会建设，有利于保护生产力、解放生产力、发展生产力，有利于增强国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，把我国建设成为一个富强、民主、文明的国家。

 

　　城市管理的职能有很多，涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政工程、公用事业……太多了。我国应该移植资本主义国家先进的城市管理理念、先进的立法理念，结合中国的国情，健全法制、理顺体制、完善机制，建立与城市经济发展相适应的城市管理体制和城管执法机制。为什么要立法呢？因为行政执法机关是法律的产物，依照宪法和法律的规定，行使国家行政权能的机关才是行政机关。任何行政体制和机制都需要法律法规的规定或法律法规的授权，这就是依法行政、依法治国的总体要求。

 

　　【 城市管理领域亟待立法】

 

　　目前城市管理疲软在全国带有普遍现象，暴力抗法事件时有发生，社会影响极坏。一则是因为国家立法不作为，没有一部完整的《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》、法律体系不完善。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”；二则是没有落实城管体制和城管执法机制；三则是中国向来是人治，而不是法治。人在治在、人走治走，以权代法、无为而治；四则是因为缺乏公众参与、民主监督不到位。五则是需要一支优秀的立法队伍和一支优秀的公务员队伍。可以这么说，我国的很多行政法规有待于升格为法律，我国的立法和地方立法相当滞后，法律、法规太抽象，缺乏有力而翔实的法条作支撑。

 

　　加强城市管理、建设美好家园，努力构建和谐城管，法治城管，营造与城市经济社会发展相适应的城管体制和执法机制，促进城市管理又好又快发展；积极打造创业城市、宜居城市、和谐城市，为人民群众提供一个宜居宜业的优良环境是符合科学发展观要求的。

 

　　建议国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》，落实城管体制和城管执法机制，依法行政，城管为民，实现城市管理职权法定。

 

　　【“大城管”解决问题】

 

　　在争议中艰难前行的城管，以淮安的“人性化执法”，武汉的“眼光执法”，以及张家港、南京、中山等地推陈出新的文明执法方式，一点点努力，获得了一定程度上的肯定。

 

　　但是，这并不意味着城管面临的难题已经解决。长时间以来，困扰城管的体制不顺、机制不畅的难题还在。而这也是导致城管队员身份不明的根源所在。

 

　　在济源市城建支队支队长翟明强看来，没有主管部门为城管吹响集结号，这才是问题的症结所在。“税务部门执法有《税务法》，卫生部门执法有《防疫法》，可我们呢？这些执法部门在中央都有自己的主管部门，我们找谁去？”

 

　　业内专家认为，是应该明确给予城管一个法律地位的时候了。

 

　　在建设部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉博士看来，其实只要理顺其中关系，从现有的法律体系中，就可以找到城市管理部门合法性以及执法主体合法性的依据。

 

　　依据《组织法》关于地方人民政府工作部门设立的规定和国务院对建设部门职责调整的决定（将城市管理的具体职责和城市管理体制的决定权交给城市人民政府），可以得出，凡是城市人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的政府工作部门就是合法的。

 

　　而依据《地方组织法》第64条第3款以及《行政处罚法》第16条的有关规定，具有合法性的城市管理部门，自然就具有执法主体的合法性。

 

　　“当然，我们需要一部法典。”翟宝辉认为，从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章，最后形成城市管理法典。

 

　　全国城管执法局长联合会执行会长罗亚蒙认为，走大城管体制方向，或许是城市管理将来最佳的方向。所谓的大城管，即实现管理权、行政许可权与行政执法权的三权合一。

 

　　据悉，江西省宜春市在建立城管之初就作了大胆尝试，如今已可作为模本进行参考。而广东省中山市或许会成为后起之秀，其建立大城管体制的申请已经市编委会通过，待报广东省审批。

 

　　虽然，国发【2000】63号文、国发【2002】17号文、国发【2008】74号文已经将城市管理的职权交给城市人民政府，并明确城管的性质、地位、内设机构、基本工作制度、法律责任，城市人民政府是城市管理的责任主体，市长是第一责任人，建立由市长牵头的城市管理委员会，市长任城市管理委员会主任，分管的副市长为副主任，办公室主任由城管局长兼任，依法构建大城管体制，市、区、乡镇、街办建立相对应的城管机构，同时建立公安协同机制，为城管执法提供法律保障。

 

　　然而，任何行政体制、机制都要基于法律法规的规定或授权，因为依据《宪法》和法律的规定，行使国家行政权能的机关才是行政机关；单纯依靠《行政处罚法》第十六条、《组织法》第六十四条和国发【2002】17文的规定并未完全确定城管的法律地位，只有进一歩立法，制定行政强制法、行政程序法，明确城管的行政调查权、行政强制权、行政许可权、行政处罚权、行政管理权及城管队员的公务员身份，通过全国人大落实《城市管理法》，严格规范执法人员和违法人员的权利和义务，为城管体制提供法律保障，保证城市管理和执法的顺利实施。否则，就是国务院总理兼任城市管理委员会主任也难管理好城市，城市管理只能是治标不治本、流于形式，依法治市成为空谈。

 

　　湖北省鄂州市城管局 邱雪兵
　　二00九年九月二十一日于鄂州吴都新苑

【作者简介】
邱雪兵，湖北省鄂州市城管局任职。