农业立法——振兴海南省农业的保障

发布日期：2009-09-04 作者：王向和律师

农业立法——振兴海南省农业的保障

“农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础，农民和农村问题始终是中国革命和建设的根本问题。没有农村的稳定和全面发展，就不可能有整个社会的稳定和全面发展；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”农业是海南经济特区建设的基础工程，是推动特区经济腾飞的关键。农业发展速度的快慢，直接影响特区经济的兴衰。所以，“一定要全党动员、全国动员、大办农业。”把发展农业做为实现国民经济和社会发展第二步战略目标的重大事来抓，同心合力，努力开创农业和农村工作的新局面。
农业生产的发展靠什么？搞农业的同志都有一个共识：一靠政策，二靠科技，三靠投入。但科技再发达，资金再充足，如果没有好的政策，也很难促进农业生产的发展。党的十一届三中全会以后，党在农村实行的一系列改革政策导致了家村翻天覆地的变化。所以，农业要发展，关键则具有明显的不足：一、政策不具有法律的强制性。上有政策下有对策。政策执行不执行，执行的好与不好，除做为考核干部政绩的依据外，没有责任关系，也没有追究责任尤其是经济法律责任和刑事法律责任的标准和稳定性。政策容易政出多门和多变，农民最担心的就是政策发生变化。政策不具备法律的明确性。规定一般较原则，缺乏可操作性。而且政策不象法律那样明确规定有监督实施的机构。所以，农业发展不仅需要政策、更需要法律。因为法律就是实践证明之有效的政策的固定化、条文化。应逐步地将那些深受农民欢迎的政策用法律形式固定下来，做到依法治农。
现代农业的管理，从根本上说是法律的管理。美国、日本、法国、加拿大等国家都具有完备的农业立法，世界上农业发达国家的一条成功经验就是重视农业法制工作，为农业的发展提供强有力的法律保护，使农业发展有一个良好稳定的制度基础。可以说，没有良好的农业法制，发达国家的农业现代化是不可能的。实惠我省农业超常规发展潜力很大：第一，粮食生产潜力很大。第二，有大片土地尚未开发，成片开发的潜力很大。第三，海洋资源丰富，海洋捕捞业和渔业养殖业潜力很大。第四，饲养业潜力很大。第五，冬种潜力很大。因此，必须加强农业立法，使潜在优势转化为现实生产力。从1988年建省到1990年底，我省在农、牧、渔、热作、乡镇企业、农业经营管理、农用物资管理方面，已经发布实施了22件法规、规章和规范性文件，对我省农业生产和农村工作依法行政丐了很好的作用。但总的来说，农业立法还极薄弱，急待进一步加强。笔者认为，今后三五年内，应当抓紧以下农业法规、规章制定。
一、制定农业基本法。农业基本法是各项农业立法的基础，是防止农业停滞、徘徊，从根本上解决农业持续、稳定、协调发展的法律。也是纠正经常出现的对农业说起来重要，做起来次要，欠收了强调摆在首位，丰收了视基础的现象，保障工农业协调发展的重要立法。农业基本法应就农业发展的重大问题做出规定，主要包括：（一）农业的地位；（二）农业发展的指导思想；（三）农业发展战略和目标；（四）农业发展的基本政策；（五）城乡关系、工农关系以及农业内部各业之间的关系；（六）农业经营管理体制主要是家庭联产承包责任制；（七）对农业的投入与农业发展基金；（八）科技兴农；（九）农产品的购销体制、价格体制；（十）集体经济与合作经济组织；（十一）农村社会服务体系；（十二）农民负担；（十三）农村基层组织建设等。
二、农业投资立法。农业发展必须全方位、多渠道投资。所谓全方位投入就是资金投入、物资投入，科技投入和智力投入，包括中央、省、市、县各级政府、农村集体、农民个人投资及银行贷款，以工补农、以工建农、投劳、以工贷赈、吸收社会各行业力量联合开发农业和利用外资等。农业投资立法除应就上述投资关系、投资主体做出规定外，还应就投资比例主要是政府向农业投资占整个投资比例及农口内部农业基建、农用工业、农林水气各系统之间的分配比例以及投资方向、法律责任等做出规定，避免农业投资为各种主、客观原因所左右，形成一个稳定、有效的投入机制，达到以最小投入取得最佳产出的效果。
三、稳定和完善家庭联产承包责任制的立法。家庭联产承包责任制是我国亿万农民在农村改革中的一项伟大创举，对推动我国农业的发展起到了巨大作用。根据农业部门1989年的统计，我省农村集体与农户签订的土地承包合同和专业承包合同共计715645份，但存在承包不够全面、承包指标偏低、承包合同不兑现、承包合同管理机构不够明确等问题，发生了许多土地纠纷和承包合同纠纷。这些纠纷能否及时、合理地得到解决，不仅直接关系到农村经济持续稳定发展的大局，也直接影响农民的团结和农村的长治久安。为了进一步稳定和完善家庭联产承包责任制，维护承包合同的严肃性，保证承包方和发包方的合法权益，保障农业生产的稳定发展，全国已有二十多个省份制定了《农业承包合同条例》，国家正在抓紧制定《中华人民共和国农业承包合同法条例》。我省迫切需要制定农业承包合同法规或规章，就农业承包合同的订立、履行、变更、解除，承包合同的管理，违反承包合同的责任等做出明确、具体的规定。
四、积极推广农业科学技术的立法。农业振业，科学技术的进步和科技成果的广泛应用是推动力。但目前我省农业科研推广服务体系不健全，“断线网破、人散”的状况仍未根本改变。全省尚有11个市、县未建立农业技术推广中心，175个乡镇未建立农业技术推广站，已建站的由于人员不足，设备落后，经费短缺等原因，大部分牌瘫痪、半瘫痪状态；大部分管区救灾没有配备农民技术员。由于经费各编制等问题，农业大中专毕业行分不到基层农业技术部门，现有技术人员又纷纷“跳农门”，致使全省基层农业技术人员严重青黄不接。为加速农业技术推广，很有必要制定农业技术推广的法律。目前，国家正在制定《农业技术推广法》，全国有半数以上的省份已制定功正在制定《农业技术推广条例》。特别是1987年河亲省人大制定的《农业技术推广条例》，有力地加速了农业科学技术向生产力的转化，过去农业科技推广体系中存在的“断线、网破、人散”、“一穷二死三不稳”的局面得到了根本改观。《农业技术推广条例》应主要就技术推广管理、技术推广责任制等问题做出规定。
五、加强乡镇企业立法。乡镇企业已成为我省农村经济的一支很需要力量，修正与全国乡镇企业发展水平相比，我省乡镇企业还十分落后。根据1989年的统计数字，我省乡镇企业人数为25.5万人，仅占全省农村劳动力的13.7%，全国则为22.9%；总产值12亿元，仅占全省社会总产值的20%，全国则为24.3%和58%。与先进地区相比差距更大，特别是我省至今还有相当部分的乡、镇、管区、本没有集体企业。因此，必须下大力气，采取强有力的措施，发展乡镇企业。乡镇企业立法应就乡镇企业发展的方针、方向、规划布局，环境保护、信质税收政策、开办、关闭、所有权与经营管理权和领导管理体制等做出规定。
六、加强农业综合开发试验区方面的立法。实践证明，用常规的方法难以控掘和发挥海南农业的潜力。一家一户的分散型农业组织方式难以大量吸引内外投资和引进先进技术开发农业，用分散的方法和发展专业生产基地的方法进行农业的综合开发也是很不够的。建立发大力发展热带种植业、养殖业和加工业为主的，发外向型和钊汇型农业为导向的，高投入、高科技、高效益发展，农工商一体化、产供销一条龙的综合型农业开发试验区是超常规发展我省农业的必经之路。为了搞好农业综合开发试验区的管理，一开始就应注重抓紧立法，走以法管理的路子。从1990年8月下旬开始，省农业综合开发试验区管理委员会着手起草试验区实施方案和《海南省人民政府关于鼓励投资农业综合开发试验区的规定》、《海南省人民政府关于农业综合开发试验区土地使用的若干规定》。前者已经正式颁布实施了，还应抓紧其它方面的配套立法。此外，还要抓紧国营农场、农用物资、热带作物、动物卫生、饲料、合作经济、减轻农民负担、农业环境保护等方面的立法。

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