罪犯权利的行政救济——罪犯权利保障论/法学学术

实践中，监狱在进行狱政管理时涉及相对人权利受侵犯的行为有以下几种：作为减刑、假释重要依据的日常考核、计分考核等，行政奖励，行政处罚以及其他狱政管理违法行为。对罪犯权利的行政救济无外乎有以下几种途径：提起申诉或控告，申请行政复议。但我国现有法律规定对罪犯权利的救济途径基本上千篇一律，提起申诉或控告。至于向谁提起，由谁作出决定，作出决定的期限，哪些事项可以提起等等问题，都没有一个统一的规定。例如，江苏省监狱系统狱政公开内容中规定：“罪犯对加、扣分有不同意见，可以向监狱提出申辩，负责考核工作的干警应认真复查，并及时给予明确答复。”广东省监狱系统狱务公开内容中规定：“罪犯对奖惩不服，可以在宣告奖惩之日起10天内向上一级部门提出书面复议。审批部门自收到复议之日起10天内应认真复查，并作出复议决定。”浙江省监狱系统狱务公开内容和办事程序中规定：“如罪犯对加、扣分不服的，允许其在知道加、扣分之日后的三日内向考核组提出申辩，考核组应在接到申辩后的五日内作出明确答复。”有的直接称复议，有的只是说申辩。这既说明了救济的单一性，也说明了救济的不统一性。我们应当建立一整套行政救济制度，对狱政管理不同的内容采用不同的救济方式，建立多种救济途径，以切实保护罪犯的基本权利。

　　1．建立健全罪犯诉冤制度。诉冤，从文义解释看，是指倾诉冤屈。罪犯诉冤制度是指罪犯可以就监狱管理过程中侵犯其合法权益的行为，向监狱内部有关专门监督机关控告和抱怨的一项制度。这是一种监狱内部纠正和消化的办法。比如残酷的和非正常的惩罚、不合理的搜查和没收、处理问题时没有遵循应有的适当程序和平等保护、错误处理的申诉和控告，以及涉及言论自由、隐私、宗教活动等行为，罪犯都可以通过诉冤制度来维护自身的合法权益。有关罪犯诉冤的程序，可作如下考虑：首先，监狱内应设立一个专门处理罪犯控告和抱怨的机构，而且要有专职的人员负责。其次，对于罪犯提起的方式，为防止监狱干警扣压抱怨和控告，可以向专职人员直接报告。再次，对罪犯的控告和抱怨的书面答复时间进行规定，这可以结合监狱管理的一些法律法规给出一个合理的答复时间，但对于一些紧急情况，例如因超过一定的时间所造成的耽搁会导致罪犯的伤害等情况，对抱怨的迅速反应应规定一些特别的程序。最后，还应规定有关机关的法律责任。

　　2．建立对监狱管理的巡视制度。巡视制度是指定期视察监狱，听取和解决罪犯对服刑中遇到的不公平待遇、错误处理的申诉和控告。巡视制度可以通过两种形式实现，一个是专员形式，一个是委员会形式。

　　（1）巡视专员形式。建立我国大陆的巡视专员制度可以借鉴香港的“申诉专员公署”制度。香港于1988年制定《申诉专员条例》，授权申诉专员就公众对政府行政部门，以及其他市民日常生活有直接影响的指定公共机构在行政上的行动的不满，进行调查及作出报告。为方便申诉专员执行工作，该条例赋予申诉专员调查权力范围甚广，这些权力包括传召证人及要求他们提供须宣誓证明属实的资料。此外，申诉专员亦可进入在其职权范围内的机构所管理的任何处所、视察该处所，该条例容许申诉专员以不披露个案所涉人士身份的方式公布调查报告。后分别于1994．年、1996年对该条例进行了修订，扩大了申诉专员公署的职权范围，赋予其更大酌情权，以便其履行职责。修改后的条例规定，市民可以直接向申诉专员提出申诉，倘若申诉专员认为任何人可能因行政失当而遭受不公平待遇，他亦有权主动展开调查，即进行直接调查。在完成调查后，申诉专员必须向所涉机构行政首长报告调查所得结果。此外，申诉专员亦可在报告中提出其意见及理由，以及说明他认为须采用的补救办法和提出建议的陈述。申诉专员如认为曾有严重的不当或不公平事件发生，可以向行政长官报告，述明其理由及意见。根据法例规定，申诉专员必须把该报告提交立法机关审阅。此外，申诉专员如认为其提出的任何建议未获充分采取行动，亦有权直接向行政长官报告。1996年申诉专员公署共收到60余封囚犯的投诉，1997年共收到200余封囚犯的投诉。1998年申诉专员公署还对惩教署的内部投诉机制进行专门调查研究。可见申诉专员公署对罪犯的权利的保护起到了重要的作用。

　　（2）巡视委员会形式。这一点我们可以借鉴香港的“巡狱太平绅士委员会”。香港目前共有25间惩教所院，其中，有5间低度设防、13间中度设防、6间高度设防监狱，另外还有1间越南船民羁押中心。根据香港特区《监狱条例》、《感化院条例》、《劳教中心条例》等法例、附属条例的规定，每间惩教院所由两名太平绅士前往巡视，根据惩教院所种类不同，每星期或每个月巡查一次。《监狱条例》第23条规定：①为巡视监狱和巡视由署长所控制的其他院所，行政长官须委任太平绅士，人数按其认为需要而定；及可委任适当人选出任巡狱委员会成员。②巡狱太平绅士及巡狱委员会须执行根据第25条下订立的规则订明的职责，以及行使其规则内所订明的权力。《感化院条例》第15条规定：①获如此委任的人和高等法院法官、区域法院法官、行政会议或立法会议员或裁判官，均可于任何时候进入任何感化院，并可在感化院内进行其觉得必需的查讯或审查，和作出行政长官所要求的报告。②任何主管，如于任何时候拒绝任何巡视人、高等法院法官、区域法院法官、行政会议或立法会议员或裁判官进入感化院，或对其作任何阻挠或妨碍，一经循简易程序定罪，可处罚款$50.《劳教中心条例》第9条规定：①行政长官可委任巡视人，以巡视劳教中心。②任何劳教中心须每月最少有2名巡视人共同巡视一次。③巡视人须行使及执行《监狱条例》赋予巡狱太平绅士及巡狱委员会的权力及职责。

　　根据《罪犯感化规则》的有关规定，太平绅士及巡狱委员会的职责包括一般职责和特别职责。一般职责指《罪犯感化规则》第41条规定的：①巡院太平绅士每次巡视核准院舍完毕后，须在核准院舍所备存的簿册上记录以下事项：a．太平绅士巡视的日期及时间；b．关于该院舍或任何入住其内者的一般或特别意见，而该意见是太平绅士希望记录在案者；c．任何建议。②每次巡视后，该簿册须经由署长呈交政务司司长。巡院太平绅士特别职责包括：a．巡院太平绅士须聆听居住在核准院舍的受感化者意欲向其提出的任何申诉，并就申诉进行调查。b．巡院太平绅士如获悉任何与核准院舍有关的弊端，须确保署长尽快知悉该等弊端。c．巡院太平绅士须与署长合作，提高其巡视的核准院舍的有效管理及良好纪律，并须就行政长官所转介的事宜进行特别查讯。d．巡院太平绅士须检查其巡视的核准院舍住院者的膳食，如认为院舍供应的食物不符合所根据的核准膳食营养单，则须将有关情况记录在簿册内，并确保署长尽快知悉此事，而署长则须随即采取必需的步骤，以按照或尽量按照膳食营养单提供食物。e．巡院太平绅士可查阅其巡视的每间核准院舍的所有或任何簿册。f．巡院太平绅士须协助署长，就核准院舍住院者的康乐或训练事宜，尤其就他们获释离开院舍后的就业事宜，提供意见及建议。g．巡院太平绅士可在署长批准下，在任何核准院舍筹办讲座及演说，但该等讲座及演说不得抵触院舍的纪律规定，并且须旨在改善住院者的品德。h．巡院太平绅士须履行行政长官所指派的其他职责。

　　3．建立完善的监狱行政复议制度。我国把狱政管理行为看作是司法行为的定性，使得监狱制度同样排斥罪犯对监狱的行政复议机制，而行政复议恰恰是罪犯最重要的行政救济方式。因此应当将行政复议制度引入监狱。《监狱法》第58条规定：“罪犯有下列破坏监管秩序情形之一，监狱可以给予警告、记过或者禁闭……”这里，列出的所谓警告、记过或者禁闭，是行政处分还是行政处罚呢?归于行政处分显然是不合法的，因为行政处分是国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施，罪犯当然不具有国家公务员的主体资格。那么是否可以算作行政处罚呢?我国《行政诉讼法》和《行政处罚法》规定的行政处罚的种类和形式中，不包括记过。记过是行政处分的一种，警告是行政处罚形式中声誉罚的一种，禁闭也未列入我国行政处罚的罚种。从监狱对罪犯适用行政处罚的具体执行方式、内容上看，实质上接近于人身自由罚。因此，可以视为一种行政处罚。由于罪犯不具有国家公务员的主体资格，不能适用行政处分，所以《监狱法》前款规定的只能是行政处罚。行政处罚按照内容可以分为四类：（1）人身自由罚：①行政拘留；②劳动教养。（2）行为罚：①责令停产停业；②吊销、暂扣许可证、执照；③科以相对方某种作为的义务。（3）财产罚：①罚款；②没收财物（非法所得，非法财物）；③责令金钱、物质赔偿。（4）声誉罚：①警告；②通报批评。以上四类10种行政处罚中，行政拘留，劳动教养，责令停产、停业，吊销、暂扣许可证、执照，通报批评这五种不适用于罪犯，其他五种可以适用。③罪犯对于这五种行政处罚有异议均可以提起行政复议。

摘自：《罪犯权利保障论/法学学术》·赵运恒