绸缪与因应：广州地方应急法制化路径探析

【内容提要】应急法制是法治国家的必要之法，是政府危机管理中的执法依据，是紧急状态中实现非常法治的重要保障。制度性的应急法制之于构建社会主义和谐社会意义重大，地方政府应急法制的完备与完善也同等重要。广州市应急法制在近年突发事件应对中发挥了积极作用，但也显现了较大缺陷和缺失，理应探索出一条更加体系化、法制化的绸缪因应之途。

　　【关键词】应急法制 危机管理 非常法治 广州 地方应急

　　衡量一个现代国家法治程度的真正时机是在应急之时，而非在常平之时。因为事实上，一个国家法治的发展和完善往往是通过应对前所未有或突如其来的事件而实现的①。可以说，用法治手段来应对突发事件，是构建和谐社会的必然要求②。因而，制度化的应急法制之于构建社会主义和谐社会意义重大，实属于必要之法。广州地方法制建设更是不能缺少完善的应急法制，而通过比较借鉴西方发达国家应急法制的优长，以及伴随我国应急法律体系结构的改革和应急法制化理论的发展，我们可以探索出一条广州地方应急法制化的特色路径，以期在未来特殊情况下发挥独特功能，保障人民的最大利益。

　　一、应急法制：和谐社会的必要之法

　　构建和谐社会一直以来都是人类孜孜以求的美好愿景，并为此而不懈努力着、探寻着。对当代中国而言，社会主义和谐社会是一个具有丰富科学内涵的崭新的概念，即“我们所要建设的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会”③。应该说，构建社会主义和谐社会是前无古人的伟大事业，也是一个涉及各个领域的巨大的立体工程，其中特别需要发挥法律功能。事实上，法律本身就是一种和谐，正如著名法学家庞德所说：“法律是调和、协调、折中这些彼此交叉和冲突的利益的努力。”④这是因为法律的目的，“是增长社会幸福的总和，因而首先要尽可能排除每一种趋于减损这幸福的东西。”⑤法律自身的和谐性特征也就决定了其在国家治理、社会发展中所发挥的独特功能，即通过建立、施行和普遍遵守法律达到国家和社会的规则有序、公平正义，所以建立和谐社会必然要求实现法治，法治也正是和谐社会的重要内容。二者关系如此紧密，近来更是得到了国际领域的广泛认可和高度重视，并为此进行了深入的研究探讨，如“法治与国际和谐社会”便是2005年9月5日在北京开幕的第22届世界法律大会的主题，来自60多个国家的1500多名代表齐聚北京、上海，就国际反恐、反腐败国际合作等22个专题进行广泛讨论，表达了人们对国际社会的公平、和谐与法治的共同追求。总之，在今天，法治与和谐社会已然成为了各个国家及国际社会所要面对的一项重要议题。

　　法治首先需要以完善的法制作为基础，因而在构建和谐社会中理应强调法制的建设，以赋予国家权力行使合法性，并依法保障公民基本权利。和谐社会离不开法制，不仅是在国家稳定、社会安定的条件之下，而且更应当在出现重大突发性公共危机事件之时。因为历史和现实都很清楚地表明，人类社会发展进步的过程中总会出现自然性或社会性因素导致的各种危机，其突发性、重大性、公共性已然成为构建和谐社会的巨大障碍，尤其现代社会是个高风险的社会，突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱，而且包括事故灾难，公共卫生事件、经济危机等。很难想象，一个社会难以应对突发事件，而每逢灾难，人民生活就被彻底打乱，损失惨重，谈何和谐社会？因此，应对突发事件也就成为构建和谐社会的重要内容。然而从观察总结古往今来各国应对危机的事实经验出发，人们可以发现：缺乏应急法制的国家，其行使的紧急权力往往难以控制，常常侵害到基本人权，甚至加重后果酿成更大的危机；而具备应急法制的国家，则能够合法行使紧急权力，保障最低人权标准，实现非常时期的非常法治。所以，用法治手段来应对突发事件，是构建和谐社会的必然要求⑥，也是科学发展观的生动体现。因而，应急法制之于构建社会主义和谐社会意义重大，实属于必要之法，尤其是我国应急基本法和专门法的制定实施，从根本上将有助于紧急权力的合法行使、公民基本权利的保障，最终促进社会主义和谐社会的建设。

　　完备和完善我国地方政府的应急法制同样意义重大，因为肇始于地方性的突发事件如果处理不当，往往便会最终酿成全国性的紧急状态，所以积极探索我国地方政府应急法制与危机管理成为了当下理论与实务界的重要主题。对于我国改革开放的首善之区、无论人口和面积都可称为特大城市的广州市，如何选择和建设应急法制这一问题更是十分迫切，尤其是在2003年SARS事件和2008年南方暴雪事件之后，来思量如何通过法制化方式来绸缪因应未来的突发事件。

　　二、广州地方应急法制化的发展与困境

　　广州是广东省省会，全省政治、科技、文化中心，广州市总面积7434.4平方公里，2006年总人口994.30万人。广州毗邻香港和澳门，是华南地区区域性中心城市、交通通讯枢纽，是中国的“南大门”。同时，广州市还是个国际性的大都市，2010年就将在此举办亚运会。因此，广州的城市危机管理的任务非常重大，尤其是2003年春夏之时爆发了SARS，更促使广州今后要加强应急体系的建设，尽管近年来广州地方应急法制化已取得了不小的成效，但仍然需要解决不少方面的瓶颈困境。

　　（一）广州地方应急法制化的发展

　　1. 应急宣传和培训工作扎实

　　广州应急管理、组织和措施的宣传工作一直比较深入，市区各级政府能够认真抓好各类突发事故应急处理预案的学习和教育。如利用每周设立法制教育学习日，法制宣传教育、送法下乡、召开干部职工大会等时机组织学习各类突发事故应急处理预案，通过学习熟悉预案，明确责任，做到遇到应急情况，能迅速出动。

　　2. 努力建设城市应急管理中心

　　由于目前的特殊号码过多，缺乏统一协调。所以，2004年广州市政府加强了110社会联动各单位的基础硬件建设，力争把广州110指挥中心建设成为城市应急管理中心，最终广州110指挥中心要转变成为城市应急管理中心，110代表市委市政府行使管理社会公共事务、城市突发事件的职权，是集119、112、120以及水电、煤气三防等为一体的城市应急指挥管理中心。至于在现实运作中，仍然存在着个别“联而不动”、“联而不通”、“出警迟缓”，甚至“相互推诿”的现象。对此，广州市要求各部门要无条件服从应急指挥中心的指令，杜绝不作为或者消极作为，坚决查处“联而不动”者，否则将被视作失职行为通报批评直至追究领导责任。

　　3. 建立突发事件应急委员会和应急预案

　　自2003年非典之后，城市安全作为城市管理的一项重要职能受到各城市高度重视，各地纷纷加快了城市安全体制特别是应急体系建设的步伐。2005年7月，国务院又召开了全国应急管理工作会议，全面部署了这项工作。在地方，北京、上海、重庆、深圳、广州等地都出台了突发公共事件应急预案；北京、上海以及广东还率先成立了以政府“一把手”为主任的突发事件应急委员会，初步建立了突发公共事件应急体系。而广州在这些方面都成绩斐然，例如2007年8月21日成立市应急管理办公室，并负责广州市突发公共事件应急委员会的日常工作，目前正在逐步完善“一案三制”（应急预案，体制、机制和法制）和“一网五库”（应急工作联络网，预案法规库、救援专业队伍库、专家库、典型案例库、救援物资储备库），以及实施“五个一工程”，即市确定一个区（县级市），每个区（县级市）确定一个街（镇）、一个社区（村）、一家企业、一所学校作为示范。

　　4. 筹建“数据灾难备份中心”

　　受传统管理体制中政府部门条块分割的局限，在推进城市信息化中，信息资源在部门之间普遍存在“互联不互通”的问题，不仅形成了许多信息“孤岛”和信息“烟囱”，而且造成了许多信息安全隐患，一旦遭遇各种灾难破坏，后果不堪设想。针对这一问题，广州市2005年开始启动建设一个大型的“数据灾难备份中心”，目标是建成一个集广州所有电子政务终端于一体的超级“大脑”。这个“大脑”平时无须参与电子政务的具体运作，而是在有关电子政务系统出现灾难性或临时性瘫痪时，以最快速度接驳各部门的电子网络，避免系统失灵对社会造成的负面影响。预计整个项目将耗资上亿元，目前选址等前期工作已开始，预计至少要用两年时间才可建成。

　　（二）广州地方应急法制化的困境

　　总体来说，在城市危机管理发展的过程中，广州以其特有的形式发挥重要作用，但取得了一定成绩的同时也凸显出一些问题⑧，这主要表现在以下几个方面：

　　1.应急管理体制不完善

　　目前，广州市成立了以市长为主任的突发公共事件应急委员会，并涵盖51个部门的主要领导作为成员，但这个较高层次的行政机构，并不是决策机构和指挥机构，并没有独立的行政权力和承担独立的行政责任，更无法对天灾人祸的危机事件进行预防、监控、预警，一旦发生重大紧急事件，其管理体制的弊端就会充分显现，政府则处于被动的局面，因而应当尝试建立常设化的有权应急领导管理机构。

　　2.政府危机管理职能整合、机构协调不足

　　由于存在着体制的缺陷，现行广州市政府的危机管理的主要职责仍由各职能部门分散管理，出现各自为政、多头管理、相互扯皮、各不负责的局面。一旦发生紧急事件、重大事件，市政府就难以协调、难以整合。表现出明显的缺陷：一是信息不共享，配合不默契，总体运作效率低下。二是由于统一接警平台没有建立起来，多部门应急处理，意味着有多个应急指挥中心，多个接警号码，老百姓记不住，报警不方便。三是政府决策层面难以全面掌握信息，对城市应急问题不及时，主要原因在于政府行政管理机构整合协调不足、信息不对接，在指挥协调方面显得不足。

　　3.危机立法保障机制严重滞后

　　作为政府行政的基本组成部分，危机管理职能需要依靠法律制度来保障，为各种应急行为提供法律依据。只有用立法的形式来建立健全城市安全应急机制，才能保证预警，应变防范，调度等各项工作顺利实施。目前广州市在危机事件应急立法方面进展较慢。一是没有制定统一的城市政府危机管理条例，对各种突发性公共事件进行有效的准备；二是没有以法规的形式对各部门危机管理职能进行制度化规范，虽然广州市在积极推进这项工作，但只是少数部门的行为；三是没有对政府危机预案以法规的形式确立下来，其权威性和影响力不足，而且大多数的预案都是属于部门性和单项预案；四是由于缺乏有效的法律影响，社会也难以形成对政府不当行为的有效监管；五是危机管理预警信号系统缺乏法律的规范与配套，如台风、暴雨、高温等高危预警信号发生时，缺乏有效和严格的紧急行为规范；六是缺乏以法律的形式规范媒体对危机管理的责任，如日常防灾、减灾、公民自救等公共性宣传和社会参与行为等缺乏法律保障和规范。可以说，应急法制保障机制严重滞后，在一定程度上制约了政府危机管理机制的进一步发展。

　　4.社会危机处理资源的整合不足

　　（1）各政府部门的信息资源共享与整合不足

　　危机管理信息系统还没有建立统一的、法定的技术规范，没有的技术规范，没有统一的数据标准、数据交换格式。部门间、地区间的信息壁垒，社会、企业、政府间的信息不共享、不互动，“信息孤岛”影响了危机管理决策的科学性和运作的有效性。

　　（2）危机管理部门的物资资源整合不足

　　在单一的应急管理体制下，社会危机管理资源分散在各部门、各系统，如人防部门建立了独立的指挥通信系统、储备物资系统等。由于各部门各块分割和利益问题难度较大，没有对各类应急资源进行整合利用。在这种情况下，一方面资源不足，影响紧急应对；另一方面造成重复建设，资源浪费。

　　（3）危机管理的社会资源整合不足

　　目前政府危机管理机构并没有对社会各种应急物资进行全面掌握与控制，在危机状态下缺乏对社会可调度的物资储备和人力资源等方面的基本了解，造成政府应急的困难。

　　5.政府应急处理能力较弱和联动协调不足

　　在危机处理的联动协调机制方面，存在应急处理上较明显的协调障碍。当前政府危机管理涉及的范围很广、类型较多，对于重大社会突发事件、重大自然灾害、重大国际突发事件等，需要跨地区、跨部门进行紧急行动，要求各地、各有关部门密切配合才能收到实效。但目前各部门联动的统一性相对缺乏，效能不高。处置各类重大突发性事件的部门比较多，且大都各自为政，各管一摊，在各自的职责范围内履行职责，重大突发性事件发生后，各部门如何各司其职又密切配合等，尚未形成有效的具有约束力的规范和机制，影响了应急处理工作的时效。广州市虽然成立了由政府牵头、公安机关负责、各有关力量参加的公共抢险救援组织，并组建了指挥、通信、消防、救护、治安、抢险等专门小组，但由于平时缺少必要的协同训练和演练，指挥部和各救援队伍之间缺乏协调能力及信息沟通渠道，一旦发生重大突发事件也难以形成较强的协调机制，分部门、分灾种的危机管理体系在应对复合型和国际型危机事件时效率低下。

　　另外，目前广州市各应急指挥网点还难以实现互通、互联、互惠。全市还有一些涉及应急指挥功能的单位，如教育、医疗及生活必需保障单位，既没有现成的应急指挥平台，也无建设规划，如在近期内遇突发性公共事件，势必因指挥环节断链而影响救援指挥，进而影响救援质量。除了公安、三防指挥中心、气象、海事部门的预测、预警比较到位外，其余指挥机构还未形成指挥员、指挥机关、应急管理专家定期会商制度，未真正发挥出预测、预警在应急救援工作中的前期警示、前期准备应有的牵引作用。所以，由于还没有完全建立起处理不同危机事件的协调机制，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。

　　6.应对单一灾害的行政管理应急机制难以发挥作用

　　目前在应对各种突发事件的行政应急管理体制有一个显著的特点就是这些制度都是按照单一的灾种来设立的⑨。应对不同的灾害应该采用不同的应急措施，随着社会的发展，应对各种突发紧急事件需要越来越多的部门进行配合其所需的资源、设备也越来越多。由于广州市应对紧急事件的机构非常分散，使得这些机构非常难以配合，也使得许多应对紧急事件的资源、设备难以充分发挥作用，最终导致处理紧急事件不及时，甚至无法应对紧急事件。

　　7.应急专业救援队伍匮乏

　　目前，公民的防灾意识还不是很高，自救互救能力还比较低。应急专业救援队伍匮乏、装备不足，特别是特种专业救援队伍匮乏。如大亚湾核电站和石化区，是当地的经济支柱，同时又孕育着应急救援风险，但广州市目前尚无一支专业的核生化抢险救援队伍；对于不时发生的环境污染事件，广州市也只有两支企业的救援队伍。由于专业救援装备品种多、经费投入大，广州市部分专业救援装备严重不足，如重型起重装备、高层救生装备、海上灭火装备、水上救生装备等严重不足。

　　三、广州地方应急法制化的路径探析

　　城市危机管理是当代政府公共管理的重要组成部分，发达国家在城市危机管理已经形成了一整套的体系，尤其是在法制化、制度化程度方面积累了成功的经验。有鉴于此，并结合广州市应急管理和应急法制的现状与问题，笔者提出健全和完善广州地方应急法制和管理体制的探索思路。

　　（一）完善政府应急管理的领导机制

　　危机管理涉及领域部门多，影响面广，是一项社会系统工程，需要动员全社会的力量资源，有计划、有组织地进行应对。因此，危机发生时必须有一个高层次的机构对突发事件进行统一指挥与协调。

　　1.成立城市危机管理议事协调机构

　　由广州市政府和相关部门的主要领导组织危机管理议事协调机构，该机构是城市应对的中枢指挥系统。其主要职责是：研究制定全市危机管理的战略计划，部署和总结危机管理的阶段性和年度工作，组织实施重要建设项目，对重大紧急事件进行预防，应对等统一指挥调度和协调。

　　2.扩大危机管理的办事机构

　　危机管理作为政府的一项基本职能，必须有一个载体，承担紧急事务的组织实施和日常管理职责。虽然广州市应急办的成立一定程度上填补这一方面的空白，但由于该机构可以平战结合，对各种紧急事件进行统一管理，形成管理的合力，提高综合防灾能力，而且它既是城市危机管理议事协调机构的执行机构，又是广州市政府的工作部门，所以它地位独特、功能突出，今后应当增加编制、扩大规模，并逐步形成分门别类、科学有效的专业事务管理。

　　3.加强政府紧急救援专业化队伍建设

　　组织具有战斗力的政府紧急救援队伍，以专业化的水平和能力强的应对队伍来处理各种紧急问题，是整个政府应急结构中的重心。目前，统一监控调配的专业队建设模式主要有两种方法：一议事改造现行的消防队伍，使其有专业的消防队伍变成综合性的社会救援队伍；二是形成社会应急救援，成立社会民防队，主要以现行的民兵为主题，加上各种社会力量参与，形成一个群众性的社会组织，每年进行一两次的社会紧急救助的社会训练。广州市政府应当立法保证群众性的训练作为公民的一项基本义务，形成社会全体的动员体系。以法律规章制度的形式确立平时和紧急状态下的社会义务，从而加强现代大城市公民的紧急事务的应对能力。在我市专业救援队伍尚未健全的情况下，市应急办必须发动全社会的力量，组织和建立分片多支、相对固定、较为专业的应急救援志愿者队伍，形成以专业救援队伍为支撑，以业余志愿者队伍为补充的救援力量体系，确保发生应急突发事件，能在较短时间内快速救援，尽可能把灾害损失降低到最低限度。

　　（二）加强政府应急管理的体系建设

　　1.完善政府应急管理的法规体系

　　广州作为特大城市，市政府应当根据国家的法律法规，制定政府应急的条例，保证政府各部门在非常时期享有相应的权力不被滥用。制定大城市政府危机管理统一法规，对紧急状态情况和危机管理的概念、范围、领导体制、各部门的职能（包括启动机制和程序）、运行机制都要做出明晰的规定。以职权法定的形式，重新界定政府职能部门的危机管理方面职责和任务，并且向社会公告。另外，还要以法律确立国民应急教育的义务，要求对广大人民群众进行各种危机管理的教育，开展自救互救培训；同时，要以法的形式确立各媒体平时以及紧急状态时的宣传与协作的义务。

　　2.确立各职能机构应急联动体系

　　横向方面，广州市政府除危机管理机构之外，市政府的相关工作部门也承担着不同类型的政府危机管理职责。在自然灾害方面，有水利部门、消防部门、地震部门、气象部门等；在人为灾害方面，有交通部门、卫生部门、环保部门、安全监督部门、消防部门等；在社会灾害方面，有公安部门、劳动部门、信访部门等；在战争与恐怖方面，有国防动员的相关部门，如人防、经济动员、交通战备等；恐怖方面有公安部门、安全部门等；灾害的统筹协调部门有民政部门、交通部门、经济动员部门、财政部门、人力资源部门、卫生部门、科技部门、文化宣传部门、外事部门、气象部门、电信部门、电力部门，以及相关的企事业单位等。除同级政府相关部门外，还必须与兄弟省市相关部门建立危机管理的协作工作关系。

　　纵向方面，要建立各级政府及相关部门的上下左右联动的工作关系。广州市政府应急管理应当向衔接省级政府，下接市县（区）乡镇。

　　3.完善政府应急的预案体系政府的应急预案体系必须以防为主，建立完善的紧急事务预案系统是应急机制的最重要部分。完善预警机制，首先是完善应急计划，提前设想事件可能爆发的方式规模，并且拟定出多套应急方案，事件一旦发生，可以立即根据实际情况优选方案。广州市政府在应对危机时，应当有总预案，但现阶段，由于紧急状态法还没有出台，城市总体预案就需要由城市政府本身来建立。在总预案之下还需要建立各级政府的预案机制，完善子预案系统，形成配套完善的整体统一的预案体系，从而在危机到来时能够立刻启动。同时，政府各部门要求以法定的形式，在预案中界定其在政府应急过程中的职责与任务。为了保证政府部门应急的权威性，政府总预案必须要经过人大审批通过，其各子预案也需要由人大备案。同时，要确立应急职能部门通过网络或者其他方式自动启动预案的机制。在紧急事件发生时，保证各政府能根据实际情况及时反应，自主启动预案运作应对。尤其是在建立有效的紧急事务处理网络技术系统之后，形成有效的预警信号体系如气象系统，在各种紧急状态和各种灾害来临的时候，相关社会政府部门就可以自动启动，及时应对，而不是通过开会或行政命令的形式来达到应对。

　　4.形成政府应急报警网络平台和统一指挥体系

　　改变目前广州市与世隔绝，建立“权威统一”紧急事务报警平台，使得市民的任何报警求助只需拨打同一个号码。这种报警平台并不改变现有的应急有效性与及时性，在应急处理上采取了“集中接警，分类处警，统一监督管理”的指挥模式，整合政府应急协调平台，专门处理紧急事件的接警与处警指令，做到方便公众报警，反应快速，处置突发事件的能力强，提高效率和改善服务质量。采取“物理分离，逻辑集中，信息分享”的方式，对现有资源进行整合，使现有资源增值，建成综合性的、一体化的资源共享，统一指挥的应急网络化系统。

　　（三）提升政府应急管理的运行机制

　　1.建立完善的社会预警与应急启动机制

　　社会预警启动机制，是对社会运行状况发信号，显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以期引起社会管理者和社会公众的注意，及时采取对策，使社会运行状况不再继续恶化的一套制度和方法。它包括了政府与公众的应急启动机制。对社会公众来说，应当形成自觉地应急启动行为，养成根据紧急状态信号系统对各种危机事件进行准备与防范意识，如黑色暴雨警报信号一经发布，公民自觉加以防范；对政府来说，各相关政府部门如三防指挥部、教育机构等相应启动其应急方案，行使各项应急职能。建设预警机制，首要目标就是要不断把分散的信息集中到一起，并向相关决策部门提供决策的方案，提高组织的快速反应能力，减少危机监测成本和提高危机监测效果，以应对随时发生的突发公共事件。

　　2.先进技术设施的配备和物资资源保障机制建设

　　现代科学技术的发展给政府应对危机带来了许多革命性的变化，作为应对危机的部门，装备先进的技术设施是防止灾害发生和减少灾害损失的重要因素。设立城市安全应急专项经费，做好应急物资的储备、管理和调配。加强对市场物资的流通监管，坚决打击扰乱市场的违法行为。同时，要建立物资准备和调度系统，调动和整合整个社会资源，包括权利资源、人力资源、技术资源等等，发挥不同资源的优势，这是政府应急管理的基本保障。

　　3.构建政府应急管理信息化运作机制

　　现代政府的应急机制必须建立在高科技的基础之上，要实现各政府部门有效协调，需要加强政府危机管理的电子政务建设，形成现代政府应急机制平台。

　　（1）建立紧急管理信息收集与整合电子平台。广州市应当建立起多级网络平台，即用计算机网络技术联系中心枢纽，各职能部门与横向纵向的危机管理体系。

　　（2）形成电子化紧急互动运作的平台。电子政务系统能够整合现代政府公共服务的各种危机服务处理机构，作为政府紧急状态下的各种处理预案系统的技术系统。

　　（3）形成紧急状态下政府应急流程控制平台。通过全程网络监管和流程控制，采取“网管”机制，信息透明，等对接线员决策者执行者在紧急事件响应过程中的行为全程监控，确保职责明晰，监管有力。总的来说，应急电子政务网络信息系统的建设应当遵循“统筹规划，资源共享；条块结合，互动共赢；突出重点，各具特色；平战结合，紧急响应；安全可靠，务求高效”的原则，全面完善电子政务的紧急应急平台建设。

　　（4）紧急状态下政府应该将信息透明化、公开化。公民在紧急状态下拥有了解事情真相，进而采取自我保护措施的重要权利，也就是知情权。知情权已经成为当今社会的一项基本的权利，有助于公民的自我保护，也有助于公民对政府进行监督。在SARS疫情发生的初期，个别地区试图隐瞒疫情的严重性的做法既损害了公民的知情权，实际上也损害了社会公众和个体公民的利益，而及时纠正的效果证明了保障公民知情权对于妥善解决突发公共事件的有效性。公民权利与政府责任时常是一对相对的概念，公民权利的实现有时候既需要以政府责任的承担为条件，公民的知情权就时常体现为政府发布信息的责任。因此，政府将紧急信息公开有助于突发事件的妥善解决。

　　4.加强紧急状态下社会参与机制的建设

　　在各种突发性公共事件面前，一个社会的组织化程度直接影响到社会应付突发灾难的总体能力。当社会面临着紧急事务的时候，必须调动全社会的力量来应付，政府应予社会各阶层，各组织机构和全体社会成员展开全方位的合作。事业单位、厂矿、学校、公司、企业，以及其他福利组织和公众个体等必须承担相应的责任。

　　5.完善危机管理的绩效评估机制

　　绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程⑩。绩效评估是绩效管理的核心，而绩效衡量中各项指标的构建又是绩效评估的关键。对应急管理机构及其人员的绩效衡量应采用“危机处理效果”指标。危机处理效果是危机处理过程中的经济效率和公平指标在内的多种因素综合性、实质性的外化。由于公众关心的是在自己发生紧急事件时能否得到及时有效的紧急援助，并不关心公众组织内部运作的状况及绩效水平，所以社会效果是衡量危机处理绩效的重要标杆。危机处理效果即公众对政府提供的应急服务的满意程度，包括满意的广度（即满意率）和满意的深度（即满意度）。从公众的来看，要求能够及时通畅报警，并且在报警的过程中就得到满意的紧急事件服务。对于内部来说，政府危机部门及其人员进行有效的激励，从而形成内外满意积极应对危机管理环境。

　　四、余论

　　2004年我国通过宪法修正案方式将“紧急状态”入宪，2007年11月1日《突发事件应对法》也开始实施，这些对于完善我国紧急状态法制具有非常重要的意义。但是宪法中的紧急状态条款仅是将“戒严”在文字上修改为“紧急状态”，并没有进一步对紧急权给予实质性规范（11）。而在抗击2008年1月南方暴雪灾害和5月汶川大地震的过程中（12），《突发事件应对法》并没有如同期许那样成为政府各种紧急措施法制化的根本，政府仍然倚重“行政会议”，这部为应对突发事件而制定的专门性法律却没有什么作用（13）。

　　为避免今后再次出现这种尴尬，我们需要对我国和各地方的应急法制化建设重新进行深入细致的考量。事实上，无论突发事件还是紧急状态，政府应急权必然为应对危机而临时调整各个国家权力之间关系，整合能源、交通、物价、民政、卫生、通讯、建设、公安等政府部门的职能权力，限制公民权利，负担管制义务。因而，应当尽早对政府应急权进行宪法设计和法律规范，以满足有效、合法、必要三个基本要件。显而易见，目前我国立法上，无论是国家层面还是地方层面这一方面的规定都显得过于粗疏和薄弱。所以，围绕政府应急权的行使、应急机构设立和公民基本权利的救济问题将是健全我国和包括广州在内所有地方应急法制工作的重中之重，其意义在于未来应对突发事件时，我们将能够供给完整意义上法治国家的法制化保障。

　　注释：

　　①苏力：“通过应对突发事件发展完善法治”，载《人民日报》，2003年6月11日。

　　②范季海：“保障和谐社会的重大立法”，载《人民日报》，2005年3月30日。

　　③社论：“构建社会主义和谐社会”，载《人民日报》，2002年2月26日。

　　④［英］边沁著：《道德与立法原理导论》，商务印书馆2000年版，第216页。

　　⑤［爱尔兰］J·M·凯利著：《西方法律思想简史》，王笑红译，汪庆华校，法律出版社2002年5月第1版，第345页。

　　⑥范季海：“保障和谐社会的重大立法”，载《人民日报》，2005年3月30日。

　　⑦目前广州市24个联动单位包括：市政府办公厅、公安局、邮政局、电力分公司、电信广州分公司、卫生局、司法局、旅游局、劳动和社会保障局、城管支队、环保局、民政局、广州警备区、三防总指挥部、公用事业局、建委、交委、工商局、财政局、市政园林局、环卫局、牲畜屠宰管理处、技术监督局、交通部广州海上救助打捞局。

　　⑧郭济主编：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社2005年版，第303－323页。

　　⑨李伟：“突发公共卫生事件应急机制若干行政法律问题研究”，载《法治论坛》，2008年第9辑，第67页。

　　⑩张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第271页。

　　（11）滕宏庆：“论我国紧急状态法制的原理构造及宪法条款的修订”，载《岭南学刊》，2007年第2期。

　　（12）据民政部救灾救济司发布，截至2008年1月28日14时，1月10日以来的雨雪天气过程已造成安徽、江西等14个省（区、市）7786.2万人受灾，因灾死亡24人。此外，本次雨雪灾害还造成农作物受灾面积4219.8千公顷；倒塌房屋10.7万间，损坏房屋39.9万间；因灾直接经济损失220.9亿元。中央气象台发布最高级暴雪红色警报。（参见2008年1月29日《上海证券报》）据民政部报告，截至6月9日12时，四川汶川地震已造成69142人遇难，374065人受伤，失踪17551人，累计受灾人数4624.9048万人。据工业和信息化部报告，截至8日，工矿业企业因灾损失达2065.1亿元，已有4003个规模以上企业恢复生产，仍有1482个规模以上企业停工。（参见2008年6月10日《中国证券报》）因而，在这些严重情形下，政府可以考虑宣布我国部分地区进入紧急状态，再采取非常措施应对。

　　（13）2008年1月31日《财经》报道“暴雪袭击 《突发事件应对法》凸显不足”。

　　摘自《法治论坛》第14辑

　　华南理工大学法学院·滕宏庆