控制废物越境转移和处置的刑法对策

发布日期：2009-08-21 文章来源：北大法律信息网

【摘要】近年来，大量废物从发达国家向发展中国家转移，使转移目的地国家的环境安全受到威胁。我国也经常发生“洋垃圾”进口事件，这给我国的生态环境造成了重大威胁和损害。国际社会对此问题也予以充分的关注，并制定了相关国际公约来约束废物的越境转移。我国作为公约的缔约国，为了履行国际义务，预防和惩治这种国际犯罪行为，在1997年刑法中增设了废物犯罪，这对于控制污染转移具有重大意义。但是，不管是国际公约还是国内废物犯罪立法对于控制废物的越境转移来说，都还存在一定的不足。
【英文摘要】In recent years， large quantities of waste was transfered from developed countries to developing countries， so the destination country‘s environmental security is threatened. There are “foreign garbage” imported incidents happened in China frequently， which resulted in a major threat and damage to China’s ecological environment . The international community think highly of this issue， and formulate relevant international conventions to restrict the transboundary movement of wastes. Being a party to the Convention， China provided several waste crimes in the penal code in 1997， in order to fulfill our international obligations， and prevent such acts of international crime， which is of great significance to control transfer of pollution. However， as far as controlling the transboundary movement of waste concerned， the International Covenant and domestic waste crime legislation both still have some deficiencies.
【关键词】废物；转移；污染；国际犯罪
【英文关键词】waste;transfer;pollution;international crime
【写作年份】2008年

【正文】

　　一、概述

　　随着工业经济及社会的发展，有毒有害危险废物的增多也在加剧。“世界上每年产生数十亿吨的废物，其中至少有三亿吨的废物因为其有毒的、易爆的、腐蚀的、外泌毒的、易燃的及易传染的特性而对人与环境有着潜在的危险”。 [1]目前，大量废物正不断地由工业化国家向发展中国家包括中东欧国家转移，这种污染转嫁已成为世界十大环境问题之一，严重侵犯了被转嫁国家的环境平等权。促使废物产生国进行废物转移的原因在于：一是转移目的地国家的环境标准相对较低，而废物产生国的环境标准越来越严格，在其境内处理成本高昂，废物就可能被运送到法律规定不那么严格或者对法律的监督实施不太严格的国家；二是即使在本国处理废物并不违法，但进口国可以提供花费较低的存放地或者处理厂；三是生产国没有能够处理某种废物的设施。根据绿色和平组织的一份调查报告，发达国家正以每年5000万吨的规模，向发展中国家运送危险废物，致使发展中国家环境污染的发生和加剧。如1996年在我国北京平谷、上海、新疆、天津等地多次发生的“洋垃圾”进口事件，不仅造成环境污染，还危害了人民的身体健康，给国家造成重大的经济损失。 [2]由于科技水平有限，一些发展中国家在没有能力清除和弄清这些废物可能导致的结果的情况下，有偿地接受了这些废物。但实际上这些废物可能会潜在地、长期地影响人类、动植物及生态环境，造成较为严重的甚至是不可逆转的危害后果。废物的越境转移和处置是污染转移的形式之一。根据权益与责任的对等原则，转移行为实施者应该为其获得的效用或好处支付对价，不能由转移目的地国家和人民为环境损害“买单”。 [3]此外，对于造成严重后果或者危险的，还应追究行为人的刑事责任，这是控制越境废物转移和处置的有效途径之一。

　　二、控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约

　　为了控制危险废物的越境转移，1989年3月22日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开了“制定控制危险废物越境转移及其处置公约”的专家组会议和外交大会，签署了《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）。该公约生效时间为1992年5月5日。我国政府于1990年3月22日签署了《巴塞尔公约》，并于1991年9月4日经七届全国大会常委会第21次会议批准加入。目前共有163个国家为《巴塞尔公约》的缔约国。该公约规定，禁止发达国家以最终处置为目的向发展中国家出口危险废料，并规定发达国家在1997年底以前停止向发展中国家出口用于回收用的危险废物。

　　根据《巴塞尔公约》的规定，“废物”是指处置或打算予以处置或按照国家法律规定必须加以处置的物质或物品。这是一个形式上的定义。关于危险废物的种类，《巴塞尔公约》适用于两大类废物。第一类“危险废物”是指《巴塞尔公约》附件一中所列举的45类废物和缔约国国内立法视为危险废物但不包括在《巴塞尔公约》附件一中的危险废物，包括某个特定加工过程的副产品，包括源自医院的医疗服务、药品生产、涂料生产及摄影化学物品生产过程中产生的18种废物，以及含有铜或锌复合物、砷、铅或水银等物质的27种废物。第二类“其他废物”是《巴塞尔公约》附件二所列明的从住家收集的废物以及焚烧这些废物产生的残余物。但受其他国际法律文件约束的放射性废物和船舶正常作业而产生的废物被《巴塞尔公约》排除在外。除了在巴塞尔公约的附则中予以列明的以外，还包括那些为出口国、进口国或者过境缔约国之国内法所确定或视为危险的废物。

　　《巴塞尔公约》对危险废物越境转移的限制包括：①缔约国有权禁止危险废物及其他废物的进口。②禁止缔约国与非缔约国间的危险废物越境转移；缔约国应采取适当措施，确保危险废物的越境转移仅在特定情况下才予以许可。③有关再进口义务的规定。在现实生活中，可能会出现危险废物的越境转移不能按照缔约国间约定的条件完成的情况。对此，公约规定出口国应确保将废物运回，并作出处置的替代协议。在这种情况下，出口国和任何过境国不应反对、妨碍或阻止该废物运回出口国。

　　《巴塞尔公约》是第一个禁止危险废物越境转移的全球性公约，也是全球唯一控制危险废物越境转移的多边环境公约，具有广泛的国际代表性。公约的规定确保了对那些反对不受控制地倾倒危险废物的国家进行保护，体现了对发展中国家的关心，同时也促进了危险废物产生最小化和环境无害管理。这是国际环境立法的一大进展，但是它没有对废物越境转移问题提出最完善的解决方法，也没有规定违约责任，无法制裁违法行为。另外，国际条约一般是原则性规定，没有强制力，只能靠各国自觉遵守。危险废物越境转移所引起的犯罪行为仍需刑法规范来控制。

　　三、国际刑法中的相关规定与缺失

　　全球化已波及经济、政治、社会、文化等各领域，原属各国国内法管辖的经济、人权、环境、移民、恐怖主义及犯罪等问题不断跨国化，各种“全球问题”滋生蔓延，并进入国际法的视野。对于此类全球问题的解决，最好的办法是各国能在一致同意的基础上制定统一的国际条约或创制相应的国际习惯，也可通过制定“国际软法”或由各国政府间通过谈判达成相互承认对方标准之协议的方式加以协调。 [4]

　　由于世界各国普遍意识到环境污染的现实危害与潜在危机，环境犯罪不仅破坏本国的环境系统，甚至殃及其他国家乃至危及整个地球的生态环境系统，因而惩治环境犯罪的刑事立法不再受到地域和国界的限制。1972年联合国在斯德哥尔摩召开了人类生存与环境会议，讨论了有关环境问题。《斯德哥尔摩宣言》前言指出“享有健康而舒适的生存环境是人类的权利”。1978年国际刑法学会华沙预备会议提出了“关于运用刑法保护环境的决议案。”1990年召开的欧洲部长会议批准通过了77（28）号关于“应用刑法保护环境的决议案”和88（18）号关于“公司危害环境的责任”的议案，并号召成员国为水、土壤、大气和其他环境因素及人类提供刑法保护，无论是危害行为地和危害结果产生地的犯罪都要受到刑事制裁。1979年国际法委员会制定了《关于国家责任的条文草案》，其中第19条将大规模地破坏环境的行为视为国际犯罪。该委员会为准备1991年召开的联合国大会而起草的国际罪行法典指出，国际环境犯罪是“违反人类和平与安全”，“故意引起或注定会引起自然环境受到广泛的、长期的和严重的损害。”委员会指出，为了强调环境保护的重要性，对一些特别严重的违反人类这一基本利益的行为，将在刑法典中予以规定，犯罪者将承担国际刑事责任。1990年10月，联合国第8 届预防犯罪和罪犯处理大会做出了关于“用刑法保护环境”的决议，1991年国际刑法会议向联合国大会提交的报告中有关于环境犯罪的建议。1992年11月在加拿大渥太华召开的第十五届国际刑法学会预备会议上，专门讨论了危害环境罪，起草了相应决议，并在1994年9月巴西里约热内卢通过了这一决议。同年，在巴西里约热内卢召开的国际刑法协会第15次代表大会，具体规定了危害环境罪的内容并指出：影响及于一个以上国家管辖区域的危害环境罪，应在多边条约中规定为国际犯罪，并规定了相应的司法管辖与协助。1996年国际法委员会通过的《惩治危害人类和平与安全罪行法典草案》将环境犯罪列为国际犯罪。1998年罗马外交官大会通过《国际刑事法院罗马规约》之前的筹备过程中，一些国家的代表认为，应将国际环境犯罪列为国际刑事法院管辖的核心罪行。 [5]

　　除了巴塞尔公约第4条第3款要求各缔约国把危险废物或其他废物的非法运输认定为犯罪行为之外，欧洲理事会于1998年11月4日在斯特拉斯堡订立了《保护环境的刑法公约》，其第2条第1 （c）、（e）款要求缔约方采取必要的适当措施，根据其国内法将故意实施的以下行为确定为刑事犯罪：非法处置、处理、贮存、运输或进出口危险废物，造成任何人的死亡或严重伤害，或空气、土壤、水、动植物质量的实质性损害；非法制造、处理、贮存、使用、运输或进出口核材料或其他危险放射性物质，造成或可能造成任何人的死亡或严重伤害，或空气、土壤、水、动植物质量的实质性损害；并在第2条第2款要求缔约方采取必要的适当的国内措施，将协助或教唆实施本条第1款规定的犯罪行为确定为犯罪。第4条（c）、（e）款规定，缔约方应采取必要的适当措施，根据其国内法将第2条和第3条规定范围之外的下列故意或过失行为确定为应受制裁或其他措施惩罚的犯罪或行政违法行为：非法处置、处理、贮存、运输或进出口废物；非法制造、处理、使用、运输、进出口核材料、其他危险放射性物质或危险性化学物质。第6条规定，缔约方应根据相应国际文件采取必要的适当措施，对公约确定的可惩罚的犯罪施以刑事制裁，制裁时要考虑犯罪的严重性质。可选择的制裁应当包括监禁、罚金，还可以包括环境的恢复。值得一提的是，《保护环境的刑法公约》规定了环境犯罪的行为犯、危险犯和实害犯。行为犯，即行为人只要实施了污染或破坏环境的行为，不管是否造成现实的危害后果，也不管是否使侵害的对象处于某种危险之中，即构成犯罪。危险犯，是指行为人实施了污染或破坏环境行为，或因未履行其应尽义务，而使自然环境或人的生命、健康和财产处于受威胁的危险状态中，可视为犯罪。《保护环境的刑法公约》第二章第一节、第二节规定采用了所列行为“产生人死亡或严重伤害的严重危险”、“导致或可能导致任何人或空气、土壤、水、动植物的实质损害”等字眼，体现了对环境犯罪危险犯的规定。行为人污染环境，致使人的生命、健康、财产和环境受到实际损害而构成犯罪，即为环境犯罪实害犯，体现在《保护环境的刑法公约》第二章第一、二节，要求该项下所列行为“致人死亡或严重伤害”等规定中。《保护环境的刑法公约》对环境犯罪的行为犯、危险犯、实害犯都作了规定，可见其对环境犯罪和环境违法行为的打击力度之大。

　　另外，《保护环境的刑法公约》在一定限度内确立了过失环境犯罪的规定。缔约国应采取可能必要的适当措施，在其国内法中将因过失实施公约所述几项行为的也规定为刑事犯罪。缔约国可以对此规定提出保留。可仅将过失实施上述部分行为的规定为犯罪，或仅对实施上述行为时有重大过失的规定为犯罪。这和大部分国际犯罪的主观要件都是故意相比，确实是加大了对环境犯罪的打击力度。从《1998年国际刑事法院罗马规约》对国际犯罪构成的主观要件看，国际犯罪主要是故意和明知的犯罪，当然，也有过失构成国际犯罪的情况。 [6]

　　就全球来说，由于国际社会对国际环境犯罪的研究正处于发展阶段，目前尚无一部较为全面、完整的惩治国际环境犯罪的国际公约，国际社会对国际环境犯罪的涵义和范围也缺乏明确一致的理解，更缺少国际环境犯罪的审判实践。但是，全面、完整的惩治国际环境犯罪的国际公约是各国国内环境刑法的实体立法依据，也是确定刑事管辖权和各国刑事司法协助的基础，国际社会应该共同努力，积极促成制止环境侵害包括废物越境转移的国际公约。

　　四、我国刑法中的相关规定与不足

　　（一）我国刑法中有关废物犯罪的规定

　　作为《巴塞尔公约》的缔约国，我国应采取必要措施，将公约确立的严重环境违法的行为规定为国内法中的犯罪，并使这些犯罪受到充分顾及犯罪的严重性质的刑罚的惩治，这些制裁包括监禁以及罚金，也包括对环境的恢复原状。我国刑法中有关废物的犯罪涉及到四个罪名：走私废物罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、重大环境污染事故罪。

　　1. 走私废物罪。刑法第152条第2款：“逃避海关监管将境外固体废物、液态废物和气态废物运输进境，情节严重的，处五年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。”第3款：“单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前两款的规定处罚。”这是走私废物罪的规定，是经过刑法修正案（四）修正过的罪名。本罪侵犯的客体是海关监管制度和国家禁止固体废物、液态废物和气态废物进境的制度。客观方面表现为违反海关法规和国家有关规定，逃避海关监管，将境外的固体废物、液态废物、气态废物运输进境的行为。犯罪主体为一般主体，包括自然人和单位。主观方面由故意构成，即明知是境外的固体废物、液态废物、气态废物，却逃避海关监管，将其偷运入境。如果受外方欺骗，将固体废物、液态废物、气态废物误认为是普通货物、物品偷运入境的，则构成走私普通货物、物品罪。根据刑法第156条的规定，与走私废物的犯罪分子通谋，为其提供贷款、资金、账号、发票、证明，或者为其提供运输、保管、邮寄或者其他方便的，以走私废物罪的共犯论处。本罪为行为犯，不以发生严重危害结果为犯罪既遂的要件。

　　2. 非法处置进口的固体废物罪。刑法第339条第1款：“违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。”第2款：“未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”第3款：“以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚。”第1款规定的罪名是非法处置进口的固体废物罪。本罪侵犯的客体是国家防治固体废物污染环境的管理制度。犯罪对象是境外的各种固体废物。在客观方面表现为违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为。这是行为犯，只要实施了进境倾倒、堆放、处置固体废物的行为，即构成犯罪。本罪为一般主体，包括自然人和单位。实践中，大多为废物进口单位或废物利用单位。主观方面表现为故意。

　　3. 擅自进口固体废物罪。刑法第339条第2款规定的罪名是擅自进口固体废物罪，它是指未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重人体健康的行为。本罪侵犯的客体是国家对固体废物污染环境的防治制度。客观方面表现为未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重人体健康的行为。所谓“擅自进口固体废物”，是指行为人未经有关部门许可超越自身职权，独立决定进口固体废物的行为。未经许可主要是指未经国务院有关主管部门许可，一般是指不符合申请进口废物的条件，或者已符合申请进口废物的条件，没有国家环境保护主管部门批准的情形；伪造、变造国家环境保护局《进口废物批准书》的情形；逾期未向国家环境保护局补办进口废物经营审批手续，并继续从事进口废物经营活动的情形。具备了未经国务院有关主管部门许可这一前提条件，行为人擅自进口固体废物的行为才告成立，而且只有在其使用中造成重大环境污染事故的，才构成犯罪。本罪是结果犯。主体为一般主体，包括自然人和单位。主观方面表现为过失。也就是说行为人对造成的严重危害后果主观是过失的，但是，对于未经国务院有关部门许可，擅自进口固体废物用作原料是法律禁止的，行为人则是明知的。第3款规定：“以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚。”即依照走私废物罪论处。

　　4. 重大环境污染事故罪。刑法第338条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这是重大环境污染事故罪的规定。侵犯的客体是国家对环境保护和污染防治的管理活动。客观方面具有三个特征：一是违反国家规定，这主要是指违反《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境保护法》等法律以及国务院颁布的有关实施细则。二是向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物。三是造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。犯罪的主体为一般主体，包括自然人和单位。主观方面为过失。

　　（二）我国刑法中关于废物犯罪立法的缺陷与完善建议

　　擅自进口固体废物罪和重大环境污染事故罪应规定为危险犯。这四个废物犯罪中，走私废物罪和非法处置进口的固体废物罪是行为犯，擅自进口固体废物罪和重大环境污染事故罪是结果犯。笔者认为，擅自进口固体废物罪和重大环境污染事故罪应规定为危险犯。理由在于：一是从废物对环境的污染特点看，环境污染具有长期性、潜伏性和复杂性的特点，但是由于限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或环境破坏造成的危险结果作出事先的认知和判断，如果刑法等到环境权益受到现实的重大侵害结果时才介人，则社会付出的代价太大，甚至是不可逆转的。二是基于环境法的风险预防原则，应该将具有高度环境污染可能性的行为，即造成环境污染重大危险的行为规定为犯罪，以对环境污染起到预防作用。如，美国对于严重环境犯罪的预防贯彻了事先预防的刑事政策，对没有造成实害结果的故意或过失危害环境的行为予以犯罪化。其具体体现是规定违反环境法的行为、违反环保强制性标准、规定及环保机关行政命令的行为、明知可能造成的他人的生命或身体健康处于危险的行为可以构成犯罪。 [7]

　　废物犯罪的对象应统一。刑法修正案（四）将走私固体废物罪修正为走私废物罪，扩大了走私废物犯罪的犯罪对象，更加符合实际情况，也更加适应打击废物犯罪的需要。重大环境污染事故罪中的废物也是包括固体废物、液态废物、气态废物的。但是非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪却没有作出修改，这既不利于预防和打击废物犯罪，也不符合现实中的废物进口情况。如果非法处置或者擅自进口的是液态废物和气态废物，就没有处罚依据。另外，在废物犯罪问题上，这几个法条应然上应该是犯罪对象一致的，但实然上却不一致、不协调。尤其是第339条第3款修改为：“以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚”。这样属于同一条文的第339条第3款与第1款和第2款之间出现了两个不同的犯罪对象，这里的不协调更是显得明显。 [8]

　　废物犯罪的行为方式应该把出口也规定在内。国际公约要求各缔约国对于进出口危险废物，以及进出口核材料或其他危险放射性物质，造成任何人的死亡或严重伤害，或空气、土壤、水、动植物质量的实质性损害的，规定为犯罪或者行政违法。而我国废物犯罪的行为方式应该是仅指对进入我国境内的行为予以惩治，而对出口危险废物的没有予以惩罚。如果每个国家都是这样的立法方式，那么，废物输出的行为人就不能得到刑事制裁，而只是通过控制废物接受方的方式被动地防止废物的越境转移。

【作者简介】
任彦君(1968—)，女，汉族，河南舞钢市人，武汉大学法学院2006级刑法学博士研究生，研究方向为刑法学。

【注释】
[1] 王曦. 环境法教程 [M]. 北京：法律出版社， 2002： 303.
[2] 王秀梅. 国际环境犯罪惩治的理论与实践 [J]. 外国法译评， 1999，（3）.
[3] 彭丁带. 控制外国污染转移应确立污染者自负原则 [J]. 湖南涉外经济学院学报， 2006，（1）.
[4] 徐崇利. 全球化时代国际立法模式的演变：从“国家间立法”模式到“跨国立法”模式 [A]. 国际法研究 [C]. 北京：中国人民公安大学出版社， 2006： 41-42.
[5] [日]吉田淳先生在设立国际刑事法院筹备委员会会议期间报告〔1996年3月25日——4月12日〕， A\AC、249\1，第73段.
[6] 邵沙平.国际刑法学 [M]. 武汉：武汉大学出版社， 2005： 102.
[7] 张福德.美国环境犯罪的刑事政策及其借鉴 [J]. 社会科学家， 2008，（1）.
[8] 陈肖鸣.我国废物犯罪立法问题研究 [J]. 中山大学学报， 2006，（3）.

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