加拿大安全隐患预防立法研究

一、立法背景
  加拿大安全隐患预防立法活动缘于2000年《加拿大劳动法典》的修订工作，本次修订在第二编中增加了一个有关安全隐患预防的条款。在此之前，加拿大并没有明确的法律规定要求雇主对工作场所的安全隐患进行预防。 [1] 为了落实该条规定，联邦议会于2005年11月28日对《加拿大职业健康与安全规程》（COHS）进行了修订，制定了详细的“安全隐患预防程序规范”作为该规程的第十九节，本节内容于2005年12月14日生效。 [2] 因此，“安全隐患预防程序规范”是加拿大安全隐患预防立法的最大和最新成果。
  加拿大“安全隐患预防程序规范”的目的是预防在生产过程中出现的，可能威胁雇员健康与安全的事故与伤害。“安全隐患预防程序规范”适用于雇主控制的所有工作场所；以及雇员在非由雇主控制的工作场所实施的行为，只要该行为由雇主控制。当然，这种适用是针对整个加拿大联邦而言的，而不是仅仅适用于某个省。
  二、主要制度
  加拿大安全隐患预防立法确立了安全隐患识别、评估和控制、以及雇员培训等方面的基本法律制度。主要包括：安全隐患预防计划，安全隐患识别和评估，安全隐患预防措施，安全隐患雇员培训，安全隐患预防效果评价，以及报告和记录制度。
  （一）安全隐患预防计划
  根据《加拿大职业健康与安全规程》19.2的规定，雇主应当：制定并实施安全隐患预防计划，明确各个具体步骤的制定和实施期限；监督安全隐患预防措施的实施过程；定期分析、评价安全隐患预防计划的内容，并根据现实需要进行修正。
  （二）安全隐患识别和评估
  针对安全隐患识别和评估，《加拿大职业健康与安全规程》分别规定了总的指导方针和具体的执行办法。
  安全隐患识别和评估指导方针应当包括三部分内容：隐患识别和评估的步骤及期限，隐患记录保存，指导方针评价期限和适时修订。该指导方针应当由雇主依据下列文件和信息制定：(1) 存在隐患的任何调查报告；(2)急救记录和轻伤记录；(3)工作场所健康防护程序；(4)工作场所检查的任何结果；(5)雇员根据本规程126（1）（g）或(h)，或者15.3之规定提交的任何报告；(6)与雇员健康和安全有关的任何政府或雇主报告，研究、检测结果；(7)根据安全与健康委员会和代表规程提交的任何报告；(8)危险物质记录；(9)其他任何相关信息。
  雇主应当根据安全隐患识别和评估指导方针从事具体的隐患识别和评估工作，并全面考虑以下因素：(1)隐患的性质；(2)雇员暴露于隐患之中的程度；(3)雇员暴露于隐患之中的频率和持续时间；(4)暴露于隐患之中对雇员健康与安全的现实和潜在影响；(5)工作现场应对隐患的预控措施；(6) 雇员根据本规程126（1）（g）或(h)，或15.3之规定提交的任何隐患报告；(7)其他任何相关信息。
  （三）安全隐患预防措施
  完成了安全隐患的识别和评估之后，雇主应当按照隐患的轻重缓急，采取下列相应措施来应对潜在的隐患：(1)排除隐患；(2)减少隐患，包括隔离隐患；(3)储备个人防护装备、衣服、设备、物资；(4)预设管理程序。
  在更深层次上，雇主还应当制定并实施预防措施维护程序，并把这作为预防措施的一部分，来消除由于预防措施失效给雇员带来的风险。雇主还应当充分考虑到工作场所的所有因素，确保预防措施本身不会导致风险。此外，预防措施应当包含迅速应对新识别之隐患的步骤。
  （四）安全隐患雇员培训
  雇主应当向雇员提供常规和临时安全隐患预防培训。雇主应当最少每三年对培训项目进行一次定期评价，并根据与隐患有关之新情势和新信息的需要随时进行修订。
  雇主应当为所有雇员提供常规健康与安全培训，常规培训包括以下内容：(1)根据本节规定实施的，与雇员相关之隐患的预防程序，包含隐患识别与评估指导方针以及雇主采取的预防措施；(2)工作场所的性质，以及与工作场所有关的隐患的性质；(3) 根据本规程126（1）（g）或(h)，或15.3之规定，雇员的隐患报告义务；(4)对本规程以及本节规范的全面学习。
  在出现下列两种情况下，雇主应当向雇员提供临时培训：(1)任何时候，出现对雇主适用的、与工作场所隐患有关的新信息；(2)在雇员被委派新的任务之前，或者暴露于新的隐患之前。
  每次培训完成后，雇员应当以书面方式确认曾经接受培训，雇主应当以书面形式确认曾经提供培训。雇主还应当以纸面形式或电脑存储形式保留向雇员提供培训的记录，该记录应当自雇员停止暴露于隐患之日起保存两年。
  （五）安全隐患预防效果评价
  雇主应当至少每三年对隐患预防措施的效果进行评价，并根据与隐患有关之新情势和新信息的需要随时进行修订。
  关于隐患预防措施效果的评价应当基于以下文件和信息：(1)与工作场所有关的状况和雇员的行为；(2)任何工作场所检查报告；(3)任何隐患情况的调查报告；(4)任何安全审查结果；(5)急救记录和任何伤害数据；(6)政策和工作场所委员会，或者健康与安全代表关于隐患预控程序效果的任何观察报告；(7)任何其他有关信息。
  （六）报告和记录制度
  隐患预防措施效果评价完成之后，雇主应当准备评价报告，并向劳工部长提交一份拷贝，作为本规程15.10（1）所指的雇主年度隐患情况报告的一部分。自隐患预防措施效果评价报告提交之日起六年内，雇主应当妥善保管报告，随时备查。
  三、突出特点
  通过分析加拿大安全隐患预防立法的主要内容和基本制度，我们可以看到它具有以下较为明显的特点：
  1、立法技术成熟
  加拿大安全隐患预防立法技术非常成熟。立法者把安全隐患预防规范定位为《加拿大职业健康与安全规程》的一部分，既可以与上位的《加拿大劳动法典》衔接，又能充分展开、详细规定各种具体制度。
  另外，在法律概念使用方面，加拿大安全隐患立法中使用的“雇主”、“雇员”、“安全隐患”比我国相关立法中使用的“生产经营单位”、“从业人员”、“危险源”更简洁明了，更精确。“雇主”不仅包括了“生产经营单位”，还包括了实际投资控制人，个体作坊等各种生产经营主体；“雇员”比“从业人员”更能反映劳动雇佣关系以及雇主对雇员的保护责任，而且更简洁；“安全隐患”足以涵盖“危险源”，而且显然比后者更平实，更容易为劳动人民群众所接受，避免法律仅仅成为法律专业人员的一种文字游戏。
  2、着眼于行为控制
   加拿大安全隐患立法是基于法律执行的（performance-based）,因此它更着眼于行为控制，通过对相关主体的行为进行控制，来实现安全隐患的预防。加拿大安全隐患预防立法为工作场所的双方当事人（雇主和雇员）设定了共同义务，促使他们采取更高效的行为来共同应对安全隐患。
  3、强调雇主责任
  由于雇主是实际控制生产经营的主体，加拿大安全隐患预防立法尤其强调了雇主的责任。加拿大法律规定：安全隐患预防的任何一个步骤，都由雇主负责组织实施，并承当相应责任。
  4、重视多方参与
  加拿大安全隐患预防立法重视多方参与对隐患预防的作用。首先，它明确雇员对工作场所存在的安全隐患有报告的权利和义务；其次，它还强调了安全与健康委员会、安全与健康代表对安全隐患识别和评估活动的参与，以及政策委员会、工作场所委员会、安全与健康代表对安全隐患预防效果评价活动的参与。 [3]
  5、实体与程序并重
  加拿大安全隐患立法在实体方面做出了详细的规定，这无需赘言。同时，它也给予程序性问题恰当的重视：明确隐患预防的具体步骤和程序，完善各种报告和记录提交与保管制度，强调各种文件的书面形式。
  6、规定全面细致
  在立法过程中，加拿大立法机关曾经尝试维持《加拿大职业健康与安全规程》的现状，但事实上，这并不能有效实现安全隐患预防。 [4] 为此，立法者对该法进行了修订，制定了全面细致的安全隐患预防规范作为第19节的内容，确保了法律的可操作性。
  7、关注雇员培训
  加拿大安全隐患预防立法强调了雇主应当向雇员提供称职的安全培训。从常规方面来看，雇主应当提供与雇员有关的安全隐患预防程序、工作场所和隐患性质以及法律法规的全面培训。另外，如果工作场所和隐患出现新情况、雇员被委派于新岗位面临新隐患，雇主必须随时提供临时培训。
  8、注重效果评价
  与行为控制相对应的就是效果评价。加拿大安全隐患预防立法在强调行为控制的同时，高度重视行为效果评价。雇主必须定期对安全隐患预防的各个步骤进行效果评价，并根据现实需要适时地调整自己的措施、修正自己的行为。
  四、重要启示
  我国安全生产方面的问题比较突出，大多数事故都源于未能有效控制安全隐患。要想从根本上扭转安全生产的不利局面，必须加强立法工作，格外重视安全隐患预防立法。事实上，无论是2002年刚刚制定的《安全生产法》，还是现行的《矿山安全法》、《煤炭法》都偏重于政府监管和事故的调查处理，而没有详细强调雇主对安全隐患的预防。另外，各种行政法规、部门规章、技术规程、标准都需要梳理和完善。因此，我们必须从加拿大安全隐患预防立法经验中进行认真地借鉴。
  第一，正确定位安全隐患预防立法。2002年，由全国人大通过的《安全生产法》是我国安全生产领域的基本法，该法虽然提到了安全隐患预防的问题，但规定并不详尽。因此可以像加拿大一样，把安全隐患预防立法定位成行政法规，落实并细化《安全生产法》的规定，实现法律的可操作性。
  第二，应当明确企业的责任主体地位。事实上，我国在安全生产领域已经逐步确立了“国家监察、地方监管、企业负责”的原则。 [5]] 关键是彻底理解这一原则，并细化企业负责的具体内容，这就可以借鉴加拿大的立法经验，规定企业必须做到：制定安全隐患预防计划，进行安全隐患识别和评估，采取安全隐患预防措施，对雇员进行安全隐患培训，评价安全隐患预防效果并及时修正有关措施，建立完善的报告和记录制度。
  第三，强调相关主体多方参与隐患预防。法理学教科书认为，法律通过对行为的作用来调整社会关系。 安全隐患预防立法也不能例外，在重视企业行为的同时，必须关注其他相关主体的行为。所以，安全隐患预防必须强调政府、雇主、雇员、工会、行业协会以及其他相关主体的共同参与。