美一知名研究机构报告指出——过渡“自由裁量权”严重扭曲美国反倾销调查结论

【正文】
    
  
  2003年4月，美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）发表题为《美国反倾销调查中自由裁量权的演变》的研究报告。国家经济研究局是美国权威经济研究机构之一，创设于1920年，麾下研究员包括12位经济学诺贝尔奖得主和3位总统经济顾问委员会前任主席在内。此次研究报告对1980—2000年这20年间美国采取的反倾销措施进行了研究分析。分析结论表明，美国反倾销调查机关过渡的自由裁量权人为提高了被诉企业的倾销幅度，并日益严重扭曲美国的反倾销调查结论。
  一、急剧攀升的反倾销幅度和肯定性损害裁定比率
  在反倾销调查中，只有被调查产品存在倾销、被调查产品的倾销对国内产业造成损害而且倾销和损害两者之间因果关系，才能采取反倾销措施，即根据对被诉企业调查得出的倾销幅度征收反倾销税。美国的倾销调查和损害调查机关分别为商务部和国际贸易委员会。
  国家经济研究局首先对1980—2000年这20年间美国采取的反倾销措施中美国商务部所裁定的各个被诉企业的具体倾销幅度进行了回归分析。回归分析显示，20年间美国商务部裁定的倾销幅度呈现显著的大幅度上升趋势。在上世纪80年代早期，美国每年所采取反倾销措施中被诉企业的平均倾销幅度为15.5%，但是到了2000年，每年所采取反倾销措施中被诉企业的平均倾销幅度为63%。换而言之，美国商务部所计算的被诉企业的倾销幅度20年间平均每年上升了近2.5%。
  与此同时，美国国际贸易委员会作出肯定性损害裁定的比率存在着同样的上升趋势。在上世纪80年代早期，国际贸易委员会每年作出肯定性损害裁定的案件占该年度反倾销调查案件总数的45%，但是到了2000年，该比率上升至60%。
  综合上述两项分析结果——将每年度商务部计算的平均倾销幅度乘以国际贸易委员会作出肯定性损害裁定的比率，国家经济研究局指出，2000年以来遭受美国反倾销指控的外国企业可能面临的反倾销税税率，已从80年代早期的5%左右上升为高达30%以上。
  二、罪魁祸首——调查机关过渡的“自由裁量权”
  倾销幅度的计算通过出口价格和正常价值的比较得出。但是， WTO对此只规定了基本框架，给各国调查机关留下巨大的自主决定空间。例如，正常价值的认定可以基于被诉企业的国内价格、向第三国出口价格、结构价格，对于市场经济国家的企业甚至可以采用替代国价格。而且，反倾销调查的一大特点亦在于调查机关拥有在某些条件下基于可获得的事实（Facts Available或称BIA, Base Information Available）作出决定的自由裁量权。
  在调查机关可以行使的众多自由裁量权中，国家经济研究局研究发现，美国商务部根据“基于可获得的事实”和“非市场经济调查程序”的规定所作出的自由裁量行为是导致被诉企业倾销幅度上升的两大主要原因。据报告统计，1980—2000年间，凡是美国商务部使用“基于可获得的事实”规定时，被诉企业的倾销幅度将比总体平均值高出30.7%。如果商务部根据对被诉企业不利的事实作出决定（Adverse Facts Available），则被诉企业的倾销幅度将在前面升幅上进一步高出32.4%，即比总体平均值超出63.1%。与此同时，对于来自所谓非市场经济国家的企业，商务部基于第三国替代价格作为正常价值基础时，导致被诉企业的倾销幅度比平均值高出25.4%。中国作为美国反倾销调查非市场经济规定的主要对象，所受影响在报告中亦得以反映。根据报告分析，中国被诉企业的倾销幅度比美国商务部裁定的整体平均倾销幅度高出15.4%。
  值得注意的是，该报告分析，美国商务部存在进一步滥用上述两大类自由裁量权的趋势。一方面，自由裁量权使用的次数在增长。1980—85年间，被商务部使用“基于可获得的事实”规定的被诉企业占被调查企业总数的10.6%，而1990—95年间为39.6%。，1996—2000年间为36.5%。另一方面，商务部使用自由裁量权的严厉性加剧，在后期商务部作出自由裁量行为时被诉企业的倾销幅度要高于前期商务部作出同样行为时所裁定的倾销幅度。
  根据以上研究发现，国家经济研究局认为，美国反倾销调查机关的自由裁量行为人为导致了更高的倾销幅度，而且正在日益蜕变成为扭曲调查结论的不当行为。
  三、寄望于WTO反倾销规则的强化
  国家经济研究局的研究还发现，乌拉圭回合谈判所达成的《反倾销协定》对美国商务部裁定倾销幅度的上升有一定的抑制作用。《反倾销协定》主要在低于成本测试、结构价格的确定以及正常价值与出口价格的比较方法等三方面的规定严格于美国原先的反倾销调查程序。研究表明，1995年美国实施该协定后，商务部所裁定的倾销幅度年度平均基线曾下降了近20%。但是，此后商务部自由裁量行为的增多，使得被诉企业倾销幅度又逐年上升，2000年比19995年上涨了18%。
  国家经济研究局指出，现有的WTO反倾销规则给调查机关留下太多自由裁量的空间，各成员方调查机关往往乘机歪曲反倾销调查程序；而且，调查机关的自由裁量行为具有“自我膨胀”的趋势，例如，仅仅5年时间,美国商务部自由裁量行为的膨胀就使得WTO《反倾销协定》的约束效应荡然无存。
  为此，面对全球日益增多的反倾销调查，该报告呼吁，细化WTO《反倾销协定》中的操作规则，并增加透明度要求，以遏制类似美国商务部滥用反倾销调查自由裁量权行为的发生。此外，有必要对反倾销制度与竞争规则的融合、各项贸易救济制度之间的协调作进一步的研究，以期从根本上完善反倾销制度。 
  
胡国栋