积极运作中的美国行业协会

 在美国政府为保护国内产业，维护经济安全、农业安全方面所采取的保障措施和反不公平贸易措施的决策程序中，行业协会及其他类型的中介机构的作用是不容忽视的。从很大程度上，它们不仅仅扮演了立法协助者的角色，还成为决策舞台上最活跃，最具创造性的演员。本文希望通过对决策程序中行业协会等中介机构所具有的基本职能的介绍，为我国行业协会体系的构建找到些启示。
  
  一、美国行业协会的基本概念
  美国《经济学百科全书》对行业协会作了这样的定义：行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。
  对于这个定义，笔者认为有需要进一步明确的是对于其中“自愿”的界定。“自愿”应与“自发”相区别。事实上，美国政府在行业协会的建立中发挥了非常重要的作用，包括协调组织结构，指导行业协会的建立等方面。以美国农业的行业协会及类似性质的中介机构的建立为例，《美国法典》第7部分第453节b（4）规定了，联合营销司应该“在其认为有必要的情况下，与有关农产品生产者协商建立合作性质的组织，并且针对生产和市场环境中存在的因素，作出经济调研和分析，以确定合作组织一旦建立后将如何从事农产品的生产协调和市场运作。”可见，美国行业协会的建立，政府从中的组织和协调作用是很重要的，这促使行业协会的构建向有序化和系统化方面发展。
  就行业协会的设置来说，美国的行业协会基本上仿效英国，完全是地位独立，行为自主，经费自理，自愿参加的组织。针对行业协会没有特别的立法，协会大都是依据私法中的公司法设立的非营利法人，实行自愿入会制，是自主自律的组织。协会日常活动的开展由从协会会员中选出的理事会负责。协会的职能主要是为会员服务，维护会员的合法权益，保障会员企业正常生产经营。协会经费以会员交纳的会费为基础，通常按企业从业人员的数量来确定，另一个重要来源是通过提供服务的收入和国家委托协会所承办任务的委托费，这部分收入同样要纳税。
  美国行业协会的职能主要包括 ：1，进行行业调研，并在此基础上提供政策立法建议；2，行业数据的统计和信息公布；3，组织展销展览会；4，参与质量管理监督，参与制订行业标准；5，通过教育、技术援助等项目帮助企业改善经营成果；6，受企业委托进行科技成果的鉴定和推广；7，促进和参与国内外经济交流与合作；8，制定行业规范、协调产品的市场价格；9，参与制定行业标准及实施和监督；10，参与行业许可证的方法和资质审查；11，协助维持市场秩序，例如参与反倾销的申诉或应诉；12，提供技术培训；13，反映会员要求,维护成员的权利；14，发展行业和社会公益事业等。行业协会的这些职能基本上涵盖了企业运作和政府控制的方方面面，因此成为了沟通企业与政府之间的交流，促进社会经济发展的组织者和策划者。
  
  二、一专多能：活跃在保障措施决策程序中的美国行业协会
  美国行业协会的主要职能在于收集市场和厂商信息，以资政府制订出有效的政策和措施；同时，也以此为基础，发动保障措施等的调查程序，提出合理化的实施意见和计划，参与评估措施的完整性和充分性，协助措施的执行与实施。美国行业协会的一专多能使得其政府能够有效、适时的挥舞起“贸易保护主义”的大棒来保护国内产业。
  1，保障措施决策程序所依赖的法律法规是由行业协会协助政府制定的。
  美国行业协会虽就性质上而言不是政府机构，但所起的作用有时并不亚于后者。在立法活动中，行业协会向政府提供本行业发展趋势报告，负责有关贸易保护、市场损害的调查，并在必要时参与协调贸易纠纷，代表本行业向政府反映本行业企业的共同要求，提出行业经济政策和制定行业标准。美国行业协会的积极活动，其效果是显著的，特别是在协助政府制定和实施有关法规政策的职能方面。例如，美国半导体行业协会起草的《半导体知识产权保护法》由美国国会讨论通过后，最终成为世贸组织《贸易相关知识产权协议》的重要组成部分之一。
  2，促使政府实行有关措施的申请的提出。
  在免除条款的提出程序中，法律规定，为对进口竞争进行积极调整之目的，作为国内产业代表的任何实体，包括商业协会、注册或公认工会或工人组织，厂商都可以向国际贸易委员会提出申请，要采取保障措施。从法律条文的字面意义上来看，作为行业协会的表现形式的商业协会、工会或是工人组织，由于其自身是有国内相同产业的大多数厂商或产业工人组成的组织而成的，因此他们毋庸置疑地可以成为国内产业的代表；而厂商如果单个希望有资格提出申请，则必须其生产经营能力占国内市场的大部分，这对于竞争激烈的美国国内市场而言，是很少出现的，因此，在大多数情况下，厂商的联合（组织形式或非组织形式的）是提出合格申请的必要条件，而厂商的联合一般都是由行业协会出面组织或协调而成的。
  在为了国家安全的目的实施保障措施的过程中，美国参议院指出，总统应考虑外国竞争对国内单个产业经济福利的影响，考虑失业、技能的丧失等因素。 很显然，总统无法亲自调查这些因素是否存在，而与企业密切联系在一起的行业协会则具有收集此类信息的优势，经调查表明，美国的行业协会组织“在立法和政府机构面前讲话时，往往不以个人或整个组织名义讲话，而是以具体的定量的数据反映本协会会员中有多少赞成或反对某项法案，其理由如何如何。” 可见，行业协会的信息收集功能发挥的非常出色。
  在反倾销调查程序中，美国法律也有类似的对于利害关系人的规定：“利益方包括，……大多数成员在美国制造、生产或批发国内相同产品的贸易或商业联合体；大多数成员为上述利益方组成的联合体；在涉及从事生产加工农产品的产业调查中，作为加工商、加工商和生产商、加工商和种植商代表的联盟或贸易协会。”同时，美国国际贸易委员会在《反倾销和反补贴手册》中建议：“申诉人应尽可能清楚地证明他们是代表某一产业提起申诉的。常见的作法有：几个生产商作为共同申诉人(也可以独立实体的形式或联合起来以特别委员会的形式)提起申诉；生产商与工会或行业协会一起作为共同申诉人提起申诉；申诉人还可以从国内工业、工会或行业协会中未申诉的成员那里取得支持信。”而在反补贴调查程序中，法律甚至明确规定了，反补贴调查的申诉必须由行业或代表行业提出。
  3，形成措施实行的合理化的建议。
  在免除条款的申请程序中，法律规定，申请人提出的申请应包括对寻求措施的具体目的的描述，包括资源向更具生产力产业的有序转移、促进竞争或对新的竞争条件进行调整的其他方法等。这一要求对于单个厂商来说，难度较大，尤其是作为为了寻求自身利益最大化的单个厂商，其很难提出有效的促进竞争或调整竞争条件和市场环境的建议，因此，法律中规定的这一任务，通常是由组织起来，并拥有具有专业知识的专家的行业协会来承担。
  在反倾销和反补贴的决策程序中，如何确认出口价格或推定的出口价格与正常价格之间的差额，如何确认产业是否遭到了损害，如何确认在采取反倾销措施后产业是否得到了好转，如何利用征收反倾销税的期间积极完成产业的升级，何时可以终止征收反倾销税等一系列问题都需要行业协会用很多详实的数据和搜集大量的信息，包括企业自身的想法和意见，以便协助政府制订出完善的、有效的、可执行的措施。
  在农业安全方面，行业协会的作用主要体现在《美国法典》第7部分第608节。其中规定了农业部长在进行决策的同时，必须召开听证会，听取有关农业行业协会的报告，报告的内容包括稳定市场价格、改善市场环境、调整市场和产品结构等多方面。
  除了协助美国政府制订符合需要的措施之外，行业协会还具有包括提起行政复议和司法审查在内的监督行政机关行政决策的职能。保障措施、调整援助程序、反倾销、反补贴程序中均明确规定了如果申请人认为政府的决议有错误，可以提请行政机关、地区法院对决议进行审查。
  4，渗透到措施的具体执行环节。
  行业协会的存在对一国国内市场的有序发展和厂商之间的协调是具有积极意义的，同时也成为沟通政府和企业之间信息交流的有力渠道。因此，其活动也得到了政府的信任和支持。一方面，很多保障措施的施行是由行业协会完成的，例如美国政府规定的出口配额大多交由行业协会负责分配 ；另一方面，行业协会协助美国政府维护市场秩序，例如，如果有国外的私人企业串通行业内部企业限制出口美国市场可能会面临美国法规定的刑事起诉，或者美国的原告提出的三倍损害赔偿金的民事诉讼，这类安排往往得到美国政府心照不宣的鼓励。
  
  三、许多中介机构作为行业协会的孪生子存在
  美国国内各类社会中介机构大致可以归结为经营服务型和协调服务型两大类。前者以会计师协会，律师协会等为代表，后者则主要有企业家组织和劳工集团组织两大类。
  经营服务型中介机构在美国社会中发挥的作用是非常重要的，美国前总统里根在1987年致美国注册会计师协会成立100周年贺信中评价：你们的协会和注册会计师职业在建立和维护资本市场的完整性方面，发挥了至关重要的作用。——没有你们，我们的资本市场就将土崩瓦解。限于篇幅的原因，本文就不对此类中介机构作详细的介绍了。
  在保障措施的决策程序中，值得一提的是协调服务型中介机构所发挥的作用。如前文所述，此类中介机构主要有企业家组织和劳工集团组织两大类。企业家组织有美国商会、全国制造商协会、企业圆桌会议、小企业协会和独立企业联合会等。劳工集团组织有劳联—产联、联合汽车工会、货车司机工会、联合矿工工会等。此外还有农业集团组织、消费者保护协会、自然资源保护组织等。它们的主要任务是对涉及自身利益的问题进行研究、提出方案，并通过向议员递送材料、参加听证、争取社会舆论、直接参加政府部门的顾问委员会或派代表担任独立机构的负责人等方式向国会和政府施加影响。而美国国会和政府也经常通过这些渠道与这些中介组织保持联系，征求意见。
  这类中介组织是与行业协会相伴相生的，所不同的是前者范围更加广泛、具体：可以是不同产业的联合，例如小企业协会、企业圆桌会议；也可以是同一产业中相同从业人员的联合，例如联合矿工协会等。这种灵活的组织结构使得此类中介机构能够就某一方面的专业知识，或者代表某一方面的特殊要求发表自己的意见，参与政府的决策程序。这一作用在调整援助措施的决策程序中体现得最为明显。美国《1974年贸易改革法》第221条规定，“要求认证申请本章中的调整援助资格的请求可以由一组工人或他们认证或认可的工会、或其他适当授权的代表向劳工部长提出。”在第222条又规定，在一定条件下，“劳工部长应认证工人的群体有申请本章中的调整援助的资格”。
  在免除条款的决策程序中，美国国内法也充分肯定了中介机构的地位。《美国法典》第19篇，第2252节规定，“无论申请人是否提交调整计划，在委员会进行调查并作出肯定裁定后，国内产业的任何厂商、国内产业中注册或公认工会或工人组织，当地社区、代表产业的贸易联合体，或其他人或组织，都可向委员会提交该人或该实体旨在采取的促进对进口竞争积极调整的承诺”，并且由中介机构提交的这份承诺将成为委员会向总统提交的调查结果的报告中有关厂商和工人采取的调整计划的评论和材料的基础和依据。
  对于农业生产的保护，此类中介机构的地位和权限也明确地规定在法律条文中。
  从整个社会结构来说，中介机构的存在填补了行业协会未及之处的空白，特别是当损害的对象不是整个产业，而是产业内某一具体的利益群体（例如汽车工人之于汽车工业，果农之于农业）时，行业协会的结构和组成人员方面的限制使其无法深入细致地考察诸如受损原因、受损程度等问题，因此，中介机构的存在对于完善国内产业的保护体系是具有积极作用的，笔者认为，美国社会中大量存在的中介机构与美国行业协会一起构建了美国政府与企业、工人等沟通的主要渠道。
  
  四、灵活的法律运作理念是多层次的美国行业协会体系存在的最终根据
  完善的法律体系不仅仅是针对法律的制定而言的，主要的还在于法律能否按照其制定之初的宗旨运行，按照其制定之初的目的实现对社会生活的规制。因此法律的执行者是否活跃而又具有创造性，成为完善的法律体系所不可缺少的必要因素。活跃在从立法到执法整个过程的美国行业协会和中介机构作为美国社会最积极的因子，为推动其法律的顺利实施发挥了不可替代的作用。然而是什么因素促使多层次的美国行业协会体系得以建立并维持呢？笔者认为，灵活的法律运作理念是其最终根据。回顾行业协会在保障措施的决策程序中所发挥的作用，我们可以发现，所谓灵活的法律运作理念主要体现在以下几个方面：
  首先，政府的职能是为经济服务，为产业服务——服务是核心，管理也是为了更好的服务。正是秉持着这种态度，才使得美国政府能够积极地通过行业协会和各类中介机构接近经济生活的最深处，接近产业的最深处。
  其次，政府制订的措施归根结底是为了维护国内的经济秩序——维护是主要的，树立政府的权威也是为了更好的维护社会秩序。正是保有着这种认识，才使得美国政府能够积极地发挥行业协会最了解如何维护产业秩序，也最能够维护产业秩序的优势，放手把执行规章措施的权力交给它们。
  第三，政府的决策是为了形成有利于国内产业发展的决议和措施，发展是关键，政府的指导也是为了促进国内产业更好的发展。正是把握着这种方针，才使得美国政府能够积极鼓励由行业协会提出建立在对自身利益充分研究的基础上的实施保障措施的方案，从而制订出符合国内产业发展需要的措施。
  这种灵活的法律运作的理念，把政府与行业协会及中介机构联系的方式固化到法律和行政程序中，有助于政府管理的透明化，也有助于政府决策的科学化，更有助于充分而实际的保护国内产业，维护经济安全、农业安全。 
   
  
邹彦