房屋权属登记案件中民事与行政交叉问题的处理

　我国城市房地产管理法第六十条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”房屋权属登记通常是指房地产登记机关依据当事人申请，对当事人之间的房地产权属民事法律关系状态加以记载、予以认可和证明的一种行为，其标志是颁发权属证书或登记备案。

  　　因房屋权属登记行为所产生的诉讼，按照诉讼产生的原因大致可以分为两类：

第一类是因为登记机关拒绝登记或者错误登记而在行政相对人与登记机关之间产生的纠纷；

第二类是因当事人之间或第三人对被登记的房屋权属关系存在民事争议，而起诉登记机关要求撤销或变更登记内容的案件。

对于前者，因为不涉及民事法律关系，属于典型的行政争议，通过行政诉讼就足以解决。而对于后者，则产生民事与行政的交叉状态。这种交叉状态体现为，表面上是原告对登记机关给予登记行为而颁发的权属凭证记载的事实或权力状态存有争议，而更深刻的原因是对事实或权利状态背后的民事法律行为存在争议。

  　　针对这种交叉状态，在实践中我们常常可以看见，当事人因为房屋权属登记提起行政诉讼时，行政庭告知当事人应该先提起民事诉讼进行确权，然而如果当事人转而提起民事诉讼时，民庭的法官又告知当事人这不属于民事受案范围，因为诉争的民事争议已为行政行为的确定力所拘束。

实践中，对这种交叉状态的处理意见各不相同，归纳起来大概存在以下四种意见：

（一）应当先行政、后民事，其理论依据在于民事诉讼无权审查行政行为的合法性，现在既然已经存在有权机关的登记权利证书，就可以认定存在争议的民事权利已被生效的行政行为所羁束，因此只有通过行政诉讼对行政登记的合法性作出判断后，才能解决民事争议；

（二）应当先民事、后行政，其理由在于，涉及民事与行政交叉的权属登记纠纷大多是以民事法律关系作为行政行为的基础与内容，因此在民事争议没有确定解决的情况下，行政诉讼不能确定行政行为的合法性，因此应当以民事争议的处理结果来确定登记的合法性；

（三）应当在行政诉讼中一并解决民事争议，其着眼点在于减轻当事人的讼累，而且从根本上解决问题也符合司法便民和节约诉讼资源的要求；

（四）应当在立案阶段直接告诉当事人提起民事诉讼，让权利人根据民事判决的结果决定申请变更登记，无需再进行行政诉讼。

  　　上述四种意见哪一种更可取呢？为了回答这个问题，我们必须回到行政登记的本源和行政诉讼的目的上来。房屋权属登记作为一种依申请的行政行为，登记机关只能根据当事人提交的书面材料是否符合规定进行审查（必要时可以要求补充材料和进行询问），但登记机关的职能应局限在“登记”是一种公示行为，而非“赋权”行为。也就是说，行政机关的登记行为并不意味着对房屋权属状态的真实性、合法性的确认。

笔者认为，在涉及民事与行政交叉问题的房屋权属登记案件中，真正产生争议的原因在于当事人之间的民事纠纷。由于登记机关的职权和条件所限，其无权对行政登记背后的民事法律关系进行审查。因此，民事审判不必拘泥于既有权利证书的限制，而应当通过审查基础民事法律关系的效力而确定权利归属或事实状态。当民事确权的裁判文书一经作出，合法的权利人自然可以根据其内容直接申请登记机关变更登记，而没有必要另外提起行政诉讼。

  　　那么在行政诉讼中一并解决民事争议的意见是否可取呢？笔者认为这种观点可能忽视了行政诉讼的立法目的和审查标准。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”合法性审查的原则已经把行政诉讼的立法目的和审查标准都局限在行政行为这一焦点上，而非对行政行为产生争议的民事法律关系。行政诉讼法解释也已经就行政附带解决相关民事争议的对象作了明确说明——针对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决，而此类裁决主要是指比如拆迁纠纷裁决、土地确权等，并不包含房屋权属的登记问题。故在行政诉讼中一并解决民事争议的意见，笔者认为并不可取。况且，如果行政机关尽到了应尽的审查职责，且符合法定程序，没有违法行政，那么这种情况下行政诉讼的合法性审查标准也不足以解决行政行为背后的民事争议问题。

  　　由此看来，处理房屋权属登记案件中民事与行政交叉的问题，最好的办法是通过民事诉讼解决问题，而所谓的先行政后民事或者行政诉讼一并解决民事争议的意见都没能很好理解行政诉讼的立法目的和审查标准。

那么为何当事人和民庭的法官希望通过行政诉讼来解决此类纠纷呢？根据笔者的观察，其原因有二：一是当事人认为这是行政机关没能履行较好审查义务，具有过错，因此希望行政裁判撤销登记来解决实际问题；二是由于法院内部民事审判部门和行政审判部门对此类问题的掌握标准不一且又缺乏沟通，民事审判因认为这并非自己的受案范围而大多裁定驳回起诉从而回避了实质的民事争议，但行政审判又认为自己只能针对行政行为进行合法性审查，无权解决民事争议。这里的双重误解常常导致当事人不能选择有效便捷的诉讼途径，不仅增加其诉讼成本，也浪费了法院的司法资源。

  　　为从根本上妥善解决此类问题，笔者认为，针对房屋权属登记案件中民事与行政交叉的案件，目前较为可行的办法是通过协调法院内部立案庭、民庭和行政庭之间的关系，统一掌握审理此类案件的原则与标准，并通过法官适当行使释明权，指导当事人优先选择民事诉讼的途径解决纠纷。而且在条件成熟时，可以通过更高级别的法院以诉讼指导意见或司法解释的形式对此类问题做出统一规定。

北京市怀柔区人民法院：赵华军