关于改进和加强地方人大及其常委会对“两院”监督工作的思考

 

　　一、澄清认识，避免监督工作的思想误区

 

　　监督法的出台，使权力机关对“两院”监督的必要性更加不容置疑，但是在监督的具体方式、方法的认识上存有误区。不少人大工作者认为，对“两院”监督的最终落脚点是具体案件，个案监督未被写入监督法，权力机关对“两院”监督就缺乏必要的载体和抓手，难以深入开展和有所作为。对此，我们认为有必要回顾和认真梳理监督法出台前权力机关对“两院”监督实践中的所谓个案监督，同时，重新认识人大监督的性质以及其在国家监督体系中的定位，以澄清广大人大工作者思想认识上的误区，克服无为思想和不必要的畏难情绪，更好地深入开展对“两院”的监督工作。

 

　　1、清醒地认识监督法，准确地定位个案监督。监督法是规定各级人大常委会对“一府两院”进行法律监督和工作监督的专门法律，其性质近似于宪法和组织法，属于宪法类的单项法律。它同宪法一样，既不是公法也不是私法。因此，它自然也同宪法一样不受所谓“法无规定即禁止”的公法基本原则所拘束。就此而言，虽然各级人大常委会在行使监督权时有义务从实体、程序方面严格遵循监督法的规定，但是并不意味着对于监督法未予规范的监督方式、方法，各级人大常委会不能进行开创性的作为和尝试。更何况在权力机关对“两院”的监督实践中，更多的监督方式和更有效的监督方法尚待进一步探索和尝试。由此看来，监督法为各级人大及其常委会监督工作的能动、广泛、深入开展预留了很大的法理空间。监督法意义上的个案监督，实指人大或其常委会作为法定监督权力主体，依照宪法和地方组织法的相应规定，针对具体某一个重大的案件，依照法定程序集体行使监督权力的法定情形。而对于实践中经常碰到，也是普遍存在着的，诸如人大常委会领导以及相关专门委员会受理、接待并依照程序批转给“两院”的人民群众涉法涉诉的投诉信访件，“两院”依照法律规定各自决定启动相应司法监督程序与否的情形，因为对人大批转的涉法涉诉件处理的主动权在“两院”，司法监督程序启动的决定权更在“两院”，因此，它并不是监督法意义上的个案监督，而只是人大常委会分管领导和对口“两院”的专门委员会通过与“两院”日常的正常工作联系机制，促进“两院”加强和改进工作，纠正或避免可能出现司法不公的一种方式和手段。它只是具有引发人大及其常委会集体依法行使监督权的某种可能性。因此，鉴于实践中法定的规范意义上的个案监督在监督法出台之前原本就并不存在，所以监督法的出台和实行，并不是所谓的否定了个案监督，而是规范了人大常委会对具体涉法涉诉司法个案行使监督权的形式和程序，还人大常委会行使法定监督权开展案件监督以应有的本来面目。

 

　　2、厘清监督权的效力层次和递进关系，把握权力机关监督权的性质和定位。监督权作为一项重要国家权力，在我国的效力层次分布是较为复杂的。纵向：就“两院”而言，上下级法院之间是依照法定诉讼程序的审级监督关系，是一种业务监督即审判监督。上下级检察院之间则是垂直领导的层级监督关系，既是业务监督更类似行政监督；横向：依照宪法规定“两院”由同级人大产生并向同级人大负责，为此“两院”必须接受同级人大及其常委会的监督，这是民意机关的监督也就是权力监督。因此，虽然宪法明确检察机关是专门法律监督机关，而人大及其常委会的监督也有法律监督之责，但不难理解两者运作的层次和范围是明确区分的：前者检察机关的法律监督着眼于微观，即仅就具体个案的法律适用为题进行监督，法院是其重要监督对象之一；后者权力机关的法律监督立足于宏观，即通过法规、规章或规范性文件等备案审查以及执法检查的开展进行监督。并且，前者是后者的监督对象，人大及其常委会有监督、督促检察机关依法履行法定监督职责的权力和义务。因此，在案件监督上，一般先有法院系统内部的审级监督，再有检察院对法院的法律监督，最后才是人大及其常委会特定方式的权力监督。也正是存有这一层递进监督关系，人大及其常委会正确行使监督权的前提是尊重和保障“两院”独立行使审判权和检察权，督促司法机关特别是要督促、支持检察机关依法履行纠错纠偏的法定监督职责。从我国国体、政体以及监督权力渊源来分析和诠释，人大及其常委会是权力机关更是民意机关，代表人民对“两院”行使监督权，故其监督权的形成和权力来源是原生的，是第一位的；而“两院”监督权的权力来源相比较而言则是次生的，处于从属地位，这就当然地决定了整个国家监督权体系中不同类型监督权的效力层次以及相互之间的递进关系。

 

　　二、创新工作机制，努力打造对“两院”监督工作的新平台

 

　　关于权力机关对“两院”的监督，监督法在宪法、组织法已规定质询、撤职和特定问题调查等刚性监督手段的基础上，进一步细化具体的实施程序，增强了权力机关刚性监督的可操作性。但是大量实践证明，在党的统一领导下，人大及其常委会对“两院”监督使用更多、效果更好的方式是非刚性的。为此，有必要进一步创新机制，搭建并完善权力机关与“两院”之间交流沟通平台，已获得更好地监督实效。

 

　　1、进一步改进和完善权力机关与“两院”联系机制，创建多层次的定期沟通交流的监督工作平台。对“两院”的监督不能仅仅满足于每年一次人代会听取和审议“两院”的工作报告，以及按照年初既定的工作安排，常委会听取和审议 “两院”的专项工作报告或者开展的可能涉及“两院”的执法检查工作，而更应该着眼于日常的工作联系交流机制建立和完善。对此，应建立人大常委会主任与“两院”负责人、人大相关专门委员会与“两院”副职、人大相关专门委员会办事机构与“两院”综合职能部门三个层次的固定管道定期对话机制，实现“两院”对其重点案件、重要举措、不同时期工作重心及其各自系统内重大事项等情况及时报告人大常委会，人大常委会对关切的热点问题和重大案件以及准备出台的重要决定等及时通报“两院”的非正式经常化交流，增进监督与被监督双方之间的相互了解和理解信任。即监督和被监督是法定的，监督和被监督具有理论和现实的必要性，监督和被监督的目标和宗旨一致，都是为了确保司法公平正义，都是为了实现国家治理的民主与法治。通过定期沟通交流的监督工作平台，人大及其常委会能够动态掌握“两院”工作重心，及时发现“两院”司法工作中的问题和存在的不足，以及面临着的现实困难和障碍，帮助“两院”克服困难改进工作，从而更好地支持和保障“两院”依法开展工作。通过这一平台，能够使“两院”特别是其一线司法工作人员看到通过监督促进“两院”工作改进和提高的现实变化，提高其依法接受人大外部监督必要性的认识，增强接受人大监督的自觉性，从而更加主动积极地争取人大及其常委会的监督和支持，实现监督与被监督的良性互动。

 

　　2、进一步突显人大及其常委会的法定监督主体地位，打造人大代表和常委会组成人员依法履职的平台。依据地方组织法和监督法的相关规定，人大及其常委会才是法定的监督主体。然而，人大及其常委会要依法行使好法律赋予的监督权，根本的落脚点还在于人大代表和常委会组成人员作用的发挥。具体而言，一是要加强人大代表和常委会组成人员的依法履职意识，提高依法履职能力；二是要积极为人大代表和常委会组成人员正常履职创造条件，提供保障；三是要从制度操作层面进一步明确人大代表和常委会组成人员不履职或不适当履职的法律责任。为此，针对“两院”工作专业性较强，大多数人大代表和常委会组成人员欠缺专门的法律知识，对“两院”工作因日常接触较少而不熟悉、不了解的现状，人大常委会首先要加大对人大代表和常委会组成人员的培训工作力度，增强其履职意识和履职能力，其次要保障宪法和法律赋予人大代表的特别权力，采取多种措施为人大代表对“两院”工作开展视察、检查、调查等职务活动创造良好的环境，最后还要积极引导和促使广大人大代表广泛联系选民、倾听选民对“两院”工作的意见，掌握第一手材料，勇于建言、善于献言，敢于依法启动对“两院”工作的监督程序。以此，解决人大代表和常委会组成人员对“两院”工作监督的不能或者不为难题。与此同时，此举客观上也可敦促 “两院”高度重视代表的联系工作，建立完善各自与代表的固定联系和对口联系制度，促使其结合各自司法业务工作特点，广泛组织开展诸如走访代表，邀请代表视察、座谈，邀请代表旁听庭审，邀请代表随案监督和参与内部办案质量评查，向代表汇报业务工作，认真办理代表意见建议等形式多样的代表联系活动，并使“两院”主动将自觉接受人大及其代表的监督纳入其各自的责任考核目标范围，从而为广大代表和常委会组成人员依法履职提供一个良好的平台，有利于大大彰显人大及其常委会作为法定监督主体应有权威。

 

　　三、应对监督工作的需要，进一步加强人大及其常委会建设

 

　　地方人大及其常委会对“两院”监督工作水平不高的原因是多方面的，但其中一条重要原因是人大及其常委会自身的“内功”练得不够火候。因此，加强对“两院”的监督，前提是必须加强人大及其常委会的自身建设，练好“内功”。

 

　　1、理顺监督机制，整合监督力量和资源，形成对“两院”的监督合力。长期以来，在对“两院”进行监督的问题上，人大及其常委会内部多部门、多机构、多渠道开展监督工作，形成了群龙治水、多头监督的格局，相互之间谁都可以监督，谁都在监督，但却谁都无法真正监督到位，甚至相互掣肘。在监督工作中容易导致低效率、高成本的重复监督，甚至事出多门，出现矛盾监督的不良后果。既分散了监督的力量和资源，又影响了监督工作的质量和水平，更严重的是损害了人大及其常委会作为国家权力机关对“两院”监督工作的权威。这样的监督工作，不仅无益于促进“两院”司法工作的改进和提高，客观上也给“两院”造成了人力物力的极大浪费，使之疲于应对，导致其在接受人大及其常委会监督的问题上有消极抵触情绪，消减了其主动接受监督的自觉性。对此，要加强和改进对“两院”的监督工作，人大及其常委会必须首先从加强自身建设着手，从内部理顺对“两院”的监督工作机制，整合既有的监督力量和资源，形成对“两院”监督的合力。具体而言，对“两院”监督，一是要解决对“人”的监督和对“事”的监督两张皮的矛盾，要将对“两院”日常工作联系和经常性监督工作与“两院”提请审判员、检察员等任命的任前资格审查和业务能力考核以及任后工作监督整合起来，将对“人”和“事”的监督有机统一起来实施，以提高监督工作的实效。二是要将常委会内设办事机构就涉法涉诉信访件对“两院”的转办与人大相关专门委员会就重点案件对“两院”的督办进行严格区分，避免因监督主体不适格而导致监督权的滥用，进而模糊了监督主体的资格要求，泛化了对“两院”的监督，引致“两院”的反感和抵触。

 

　　2、加强人大与“两院”对口专门委员会建设，充分发挥其职能作用。与“两院”对口联系的人大专门委员会，负有协助人大及其常委会对“两院”依法开展监督工作的重要法定职责，同时也具有工作熟悉、情况清楚的优势。为了更好地发挥优势履行职责，全面推动人大及其常委会对“两院”监督工作向纵深发展，加强与“两院”对口专门委员会的建设已是当务之急，刻不容缓。对此，首先，要加强对该专门委员会委员的遴选和增补工作。要彰显对口联系部门的代表性，更要注重司法专业性。要有意识地选择那些既有法律理论素养，又有司法实践经验的人大代表出任委员。其次，要与时俱进，不断适应新形势的需要，有针对性加大对专门委员会全体成员的学习培训力度，增强专门委员会的依法集体履职能力。最后，要严格依法开展对“两院”的监督工作，依然需要外部辅助力量，依靠专业人做专业事。建议以人大常委会的名义外聘，由人大对口联系“两院”的专门委员会具体负责组织、联系和利用的形式设立对“两院”开展监督工作的专家咨询委员会，以充分利用外脑，借助外智，全面推进和加强对“两院”的监督工作。

【作者简介】
熊艳喜，法学硕士，现供职于武汉市人大民族宗教侨务外事委员会。