《企业国有资产法》解读

　由于现行的国有资产管理体制、机制不够完善，以及国有企业在改革过程中，造成国有资产流失的情况比较严重，如将国有资产低价折股、低价出售国有资产权益等，严重侵害了国有资产出资人权益，为了保障国有资产的安全，减少国有资产流失，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过了《企业国有资产法》（以下简称该法），自2009年5月1日起施行。

　　本文对《企业国有资产法》从以下几个方面做简要解读：

　　一、明确了调整对象

　　明确规定其调整对象为企业国有资产，即国家对企业各种形式的出资所形成的权益。从企业所涉及的领域看，不仅包括工商企业，还包括金融企业。从企业组织形态上看，包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司等各类国家出资企业。

　　（一）企业国有资产的范围

　　1、企业国有资产

　　是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。主要有两个特征，一是国家以各种形式对企业的出资形成的；二是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。

　　2、归入政府预算的企业国有资产

　　该法第六章的规定，国家将建立国有资本经营预算制度，该预算将纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算包括国有资本收入及其支出。其中国有资本收入有：1、从国家出资企业分得的利润；2、国有资产转让收入；3、从国家出资企业取得的清算收入；4、其他国有资本收入。

　　（二）国家出资企业的范围

　　根据该法第五条的规定，国家出资企业包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

　　该法在第三章专章对国家出资企业作了规定：

　　1、国家出资企业的权利。该法第十六条对此作了明确的规定，（1）对其动产、不动产和其他财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利；（2）经营自主权；（3）对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；（4）其他合法权益。

　　2、对国家出资企业的监督。根据该法第十七条的规定，国家出资企业不光要受到政府及政府有关部门、机构依法实施的管理和监督和接受社会公众的监督；其内部也要建立健全内部监督管理和风险控制制度。具体来说，国有资产法第十九条规定，国家出资企业应当设立监事会，依照法律、行政法规以及企业章程对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。

　　3、国家出资企业所出资的企业。该法第二十一条明确规定，国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时还规定国家出资企业对于其出资的企业有企业内部监督管理和风险控制的责任。

　　（三）国家出资企业的出资人

　　该法第四条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益；国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

　　由此可以看出，国务院和地方人民政府依法承担出资人的职责，享有出资人权益。并且本条对于两个主体分别适用的范围作了明确的规定。国务院作为出资人的范围是其确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业；地方人民政府在其他的国家出资企业的范围内承担出资人的职责。

　　二、确立了企业国有资产监督管理体系

　　对企业国有资产管理体制做出了相应规定：

　　一是国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

　　二是明确规定了政府履行出资人职责时应当遵循的原则：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”

　　三是明确了代表政府履行出资人职责的机构。

　　国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构作为履行出资人职责的机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　三、明确规定了履行出资人职责的机构及其职权和责任

　　1、履行出资人职责的机构

　　该法在第二章明确规定履行出资人职责的机构，并对其依法享有的职权和应承担的责任作了原则性的规定。根据该法第十一条的规定，国务院和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。另外国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　2、履行出资人职责机构的职权、职责

　　该法第十二条至第十五条规定，国有资产监督管理机构对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，有权依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东（大）会会议等。同时，国有资产监督管理机构应当对本级人民政府负责，保障出资人权益，对国有资产保值增值负责，防止国有资产流失，维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

　　四、规定了国家出资企业的财产权属及其对出资人的相关责任

　　该法第十六条至第二十一条规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时，国家出资企业应当依法经营管理，接受政府及政府有关部门、机构依法实施的监督管理，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。国家出资企业应当建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度，依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

　　五、确定了国家出资企业管理者的选择与考核相关规则

　　选择并考核国家出资企业的管理者，是履行出资人职责的机构的重要职权。在《公司法》等法律规定的基础上，该法明确了履行出资人职责的机构依法任免或者建议任免的企业管理者的范围，从品行、任职能力、身体状况等方面对国家出资企业管理者的任职条件和程序、履行职责的要求做出原则规定。同时，为保障和督促国家出资企业管理者履行忠实和勤勉义务，该对管理者兼职问题做出限制，规定了国家出资企业管理者的考核与奖惩等内容。

　　1、任免管理者的机构

　　根据该法第二十二条的规定，拥有任免国家出资企业管理者的权利的是履行出资人职责的机构，也就是国务院和地方人民政府按照国务院的规定设行出资人职责。

　　2、任免管理者的范围

　　根据该法第二十二条的规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规或企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：1）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；2）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；3）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

　　3、担任国家出资企业管理者的基本条件

　　（1）根据该法第二十三条，作为国家出资企业的管理者必须：1）有良好的品行；2）有符合职位要求的专业知识和工作能力；3）有能够正常履行职责的身体条件；4）法律、行政法规规定的其他条件。

　　（2）同时该法还规定懂事、监事、高级管理人员出现《中华人民共和国公司法》规定的不得担任公司董事、监事、高级管理人员情形的，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议。也即公司法第一百四十七条规定的：1）无民事行为能力或者限制民事行为能力；2）因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年；3）担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年；4）担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；5）个人所负数额较大的债务到期未清偿。

　　（3）根据该法第七十三条的规定，国家出资企业的管理者违反该法的规定，造成国有资产重大损失，被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。

　　4、担任国家出资企业管理者的限制

　　该法第二十五条至第二十九条对国家出资企业管理者作了详细的规定：

　　（1）必须经过履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员才能在其他企业兼职。如果要在经营同类业务的其他企业兼职，还必须经过股东会、股东大会同意；

　　（2）国有独资公司的董事长要兼任经理的，必须经过履行出资人职责的机构同意。国有资本控股公司的董事长要兼任经理的，必须经过股东会、股东大会同意；

　　（3）董事、高级管理人员不得兼任监事；

　　（4）企业管理者要受到履行出资人职责的机构的年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

　　（5）国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人必须接受依法进行的任期经济责任审计。