加强“两结合”管理的几点建议

　　党的十七大规划了宏伟蓝图，新的律师法增加了法规条款。新的形势，为律师事业发展提供了新的机遇，也对律师工作提出了新要求。司法行政机关是律师队伍的领导机关，在律师管理上起主导作用，律师协会在律师队伍中发挥着行业自律、规范行为等重要作用，两者之间是相互分工、优势互补的管理形式。适应时代特点和形势要求，为加强律师队伍的“两结合”管理积极献计献策，现有几点不成熟建议与大家共勉。

　　一、“两结合”管理的特点

　　“两结合”管理是律师管理体制发展的趋势。律师业初建时期，国家对律师行业实行的是单一的行政管理模式，即单纯由司法行政部门管理，相应地，律师也是国家干部身份。但是，随着律师行业市场化的不断加强以及律师队伍的迅速壮大，以往司法行政机关单一的管理模式已经不能适应行业发展的需求，也不符合市场经济发展的方向。随着时代的发展，适应形势的需要，有中国特色的律师管理模式，应当是“四位一体”的律师管理体制，即“以律师事务所自律管理为基础，以律师协会行业管理为主体，以司法行政机关宏观管理为核心，以社会职能部门监督管理为保障”的紧密配合、相互制约的管理体制。其中，司法行政机关行政管理与律师协会行业管理的“两结合”管理体制，是被实践证明符合我国国情、富有中国特色且行之有效的做法，必须继续坚持，并在实践中不断改革和完善。

　　“两结合”管理是优势互补的管理方式。我国现行的律师管理体制是司法行政机关的行政管理和律师协会的行业管理相互补的“两结合”律师管理体制。司法行政机关在律师管理上主要管方向、定规矩、搞调控等，律协主要抓教育、搞宣传、开展律师维权工作等。它们之间不是经纬分明，而是和谐相处，相得益彰。

　　二、“两结合”管理的现状

　　当前，随着我国小康社会建设全面开展，依法治国进程稳步推进，社会经济发展水平不断提高，社会对律师服务的需求量增长迅速，律师行业越来越受到关注，律师行业正处于前所未有的发展机遇期。但同时，纷繁复杂的国际形势、广泛深刻的国内变革，对律师行业面临着严峻的考验，对律师工作提出了更高的要求，对律师队伍的管理带来了新的挑战。

　　目前，在律师队伍管理上，虽然说是司法行政机关与律师协会的“两结合”管理，但在律师协会的内部，由于现在很多地方律师协会的秘书处仍与司法行政机关的律师管理部门合署办公或“一套人马，两块牌子”，笼罩着浓烈的行政色彩，往往越俎代庖，包揽了律师协会的几乎全部职能，使律师代表大会和理事会成为了摆设，另外，各级律师协会虽然普遍设立了专门、专业委员会，但都没有发挥什么作用，因此探索“两结合”管理尤其必要。既要加强司法行政机关的宏观管理，又要注重发挥律师协会的行业管理，在实际工作中，必须要明确律师协会内部机构的性质和关系，加强律师协会的机构建设，真正履行新《律师法》赋予律师协会的行业管理职能。

　　三、“两结合”管理的几点做法

　　“两结合”不是司法行政机关与律师协会简单的“捆绑式”结合，更不是行业协会与政府分权，而是律师协会的行业自律与司法行政机关政府权力他律的结合；是律师行业内部的自我管理、自我规范、自我发展与政府部门从社会整体利益出发，强化外部管理、外部监督、外部制约的有机结合。近年来，我们在加强和完善“两结合”管理体制方面探索了几点做法：

　　一是坚持党建和自律相结合。过去，我们认为律师是自由职业者，律师事务所是自律性中介机构，一度放弃了对律师党建工作的管理，出现了党员律师组织生活无处过、党费无处交的不正常局面。通过强化“两结合”管理，我们感到要真正使律师成为执法为民、实现司法公正的主体，光靠律师自律是远远不够的，必须抓好律师队伍的党建工作，使党建工作和自律工作有机结合。

　　二是坚持分工与协作相结合。市司法局通过逐步将业务培训、律师职业道德教育、违纪投诉、举报调查、律师奖惩、对外宣传等非行政管理的事项交由协会承担，不断强化行业协会的自律监督；通过加强行政审批、专业职称评定、执业纪律检查、年检注册及规章制度化建设，增进司法局与协会之间的工作联系和协调，有力促进了协会的自我管理、自我规范和自我发展。

　　三是坚持管理与服务相结合。我们坚持“一手抓服务、一手抓管理”的原则，加强律师队伍监管，规范服务秩序，确保竞争有序。司法行政机关与律师协会既是律师队伍的管理者，又是律师队伍的服务者，在角色的不同变化中，发挥着不同的作用。

　　四是坚持维稳和维权相结合。贯彻落实科学发展观，确立维稳工作优先的原则，要求律师维权工作必须服从维稳工作。市律师协会成立行政、刑事、民商一、民商二4个业务委员会，专门负责对律师工作进行业务指导；市司法局建立了大要案报告制和错案追究制，按照上级要求，律师代理“三类”案件和“两抢一盗”案件，必须向司法行政机关报告，经同意后方可受理，同时接受指导监督。另外，我们积极引导律师参与全市涉法信访案件的处理，每天安排一名律师在市信访局坐班接待，进行法律咨询和法制宣传。采取这些措施以后，我市律师没有出现一起因受案不慎、办案不当而引起社会不稳定的事件，市委、市政府对我市律师积极参与维稳工作给予了充分肯定。对律师维权工作，我们同样重视，市律协建立了维权专门委员会，对严重侵害律师权益的维权案件，司法行政机关和律师协会互相配合，通力协作，有效地维护了律师的合法权益。

　　四、“两结合”管理的几点体会

　　（一）抓好教育培训，是实现律师事业健康持续发展的基础。

　　律师工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十七大精神，努力践行社会主义法治理念，维护公平正义，增强执业为民意识，同时教育律师严格在法律的框架下开展执业活动，按照法定权限和程序发挥职能作用，保证法律服务工作规范有效，不断提高依法执业水平，防止侵害群众合法权益的事情发生。另外，还要加强律师的业务培训，提高办案能力和质量，更好地为民服务，坚持诚信执业，确保律师队伍的健康持续发展。

　　（二）强化监督管理，是实现律师事业健康发展的关键。我们通过三个方面的工作，加强对律师的监督管理。一是引导律师事务所建立健全内部管理制度，强化律师的自律性管理。二是强化司法行政部门和律师协会的监督管理，先后出台了一系列行政和行业管理规定，做到规范管理，依法监督。三是强化社会监督管理，我们在人大、政协和公、检、法部门聘请律师行业监督员，设立律师投诉箱，公布行风监督电话，广泛听取社会意见，对发现的问题及时查处，限期整改。

　　（三）建立诚信机制，是实现律师事业健康发展的保障。我们对全市200多名律师全部建立了律师诚信档案，还完善了律师投诉查处制度。

　　（四）履行职责使命，是律师事业健康发展的途径。修订后的律师法进一步明确了律师维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的职责使命。律师只有正确履行 “三维护”的职责，肩负社会责任，参与公益活动，提升律师行业的社会认知度和公信力，树立律师队伍的良好形象。

　　五、加强“两结合”管理的几点建议

　　修订后的律师法充实了律师执业许可和执业行为规范的内容，强化了对律师和律师事务所执业的监督管理措施，调整了司法行政机关对律师和律师事务所监管职能的层级配置，完善了律师协会的管理职责，加强了对律师执业活动的监督管理力度，有利于进一步推进律师工作建设，加强律师队伍建设，完善律师管理体制，提高律师工作水平。

　　（一）转变司法行政机关的管理职能。司法行政机关对律师的管理主要是把好“入口”关、制定“游戏规则”、当好“裁判员”、当好“协调员”这四个方面。司法行政机关要进一步转变管理理念，把主要精力和工作的重点转移到宏观管理和宏观调控的基本职能上来。要加强对律师协会的指导，督促律师协会担负起行业自律责任，增强协会管理的主动性和有效性。

　　（二）强化律师协会的行业管理职能。律师协会要按照《律师法》的要求，承担起制定完善行业规范和惩戒规则、管理实习律师、律师教育培训、律师执业考核等职能，提升律师协会行业内管理的权威和社会影响力。要加强对律师事务所的指导监督，认真落实律师事务所对律师执业的基础管理责任。要进一步加强思想建设、组织建设和作风建设，使律师协会真正成为深入贯彻党的方针政策的律师行业组织，成为加强民主法制建设的重要力量，成为广大律师值得信赖与托付的“律师之家”。

　　（三）加强律师事务所在律师管理中的基础作用。律师事务所作为律师执业所在单位，对律师思想政治觉悟的提高具有教育责任；对律师业务水平的提升具有培训责任；对律师遵守职业道德和执业纪律具有管理责任；对律师的过错行为具有民事赔偿或行政责任。

　　（四）发挥社会对律师队伍的监督作用。社会监督是行业管理的有效补充，建立健全律师执业信息公开制度，将律师收费、行业规范、被投诉律师的处理结果以及其他当事人知道的信息，接受当事人监督、社会监督和舆论监督，推动律师事业的良性发展。

　　【作者简介】

　　李贵轩，濮阳市司法局律师管理科干事，1990年至2005年在部队服役，副营职。转业后到地方工作，负责律师宣传工作。

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