畅通信访渠道势在必行

　　信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级国家机关及其所属部门反映情况，提出批评、建议、申诉、控告和检举，依法应当由有关部门正确处理的活动。成熟的信访制度是一笔集合了社会智慧的无形资产，是社会各阶层办事风格与观念有机融合后在质的层面上的飞跃，其外延广阔，内涵丰富多彩。然而， 随着我国经济的高速发展，转型时期社会矛盾与冲突的加剧，社会各阶层的涉信涉访事件大有愈演愈烈的趋势。大量“越级访”、“重复访”、“群体访”等，不仅让群众为此付出了较高的信访成本，而且严重影响了正常的社会经济发展秩序。因此在现行体制下对信访渠道进行必要的畅通显得尤其重要。

　　一、当前我国信访工作中存在的困惑和问题

　　（一）立法的局限

　　新《信访条例》经2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，自2005年5月1日起施行。由于信访工作主体的多元化和复杂化，且该条例属于行政法规，原则上只局限于国家行政机关，因而导致目前信访工作局面日趋激烈，甚至出现了无序的局面。

　　首先，国家机关对信访案件的受理范围可操作性不强，在实践中无法将公民的信访目的具体化，各机关在信访事件受理上缺乏联系、缺少硬性规定。从而各机关、各部门之间对信访事件不管信访人有多大冤情，尽量采取一个“赶”字；从程序上来看，却又找不到他们任何的破绽。

　　其次， 信访机构目前仅起到疏导、沟通的作用，大部份信访事件并没有赋予信访机构处理问题的决定权；而且信访机构又是各级国家机关的下属机构和附属机构，其受理的信访事件往往涉及同一部门的同级机构或关联机构，因此一个“瞒”字就是大量信访案件的最终结局，这样既不利于查清事实，又不利于维护信访人的权利。

　　另外，《信访条例》第二十六条规定： 各级行政机关根据职责权限和信访事项性质，对依法应当由上级行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时报送上级行政机关；对依法应当由其他行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时转送、转交其他行政机关办理。但对于报送、转送的日期该条例却没有明确的规定。因此，实践操作中，各地区、部门对信访事件的往往采取一个“拖”字，非到矛盾激化的那一日，是不会下决心解决问题。

　　（二）没有形成良性的信访体系

　　民众信访不信法的思维影响着信访事件的质量。在我国现行法律中信访与诉讼、仲裁、行政复议等制度一起构成了权利救济体系，对各种制度起着补充的作用。但是在很多情况下，信访人并不十分了解救济途径的有效性，而选择信访这条简单的途径。某一事件尚在行政机关或政法机关的处理阶段，在办理过程中，稍有半点不公之处，当事人就会急不可耐地想要寻求保护，处于被动地位的民众便只能选择信访。大量的盲目上访事件，不仅增加了信访工作的难度，而且影响了信访部门对正常信访工作的处理。

　　信访工作人员的综合素质影响着信访工作的效率。信访要求工作人员在熟知相关业务知识的同时，还要对涉信涉访事件的结构有较深入的认识和了解，其对信访工作人员的素质要求是复合型的。信访人一般是社会的弱势群体，他们走入信访机构，面对政府官员，心理上就处于一种戒备状态。信访工作人员的言行举止，哪怕只是一个小小的眼神，有时也会对信访人造成误会。从现实因素出发，部份信访工作人员责任意识淡薄，对群众反映的问题漠不关心，对需要及时答复或解决的问题缺失思路和办法，工作中失位、缺位的现象严重。

　　信访机制的设置障碍影响信访工作的效能。当前群众信访特别是集体上访反映的问题，一般涉及多个部门和乡镇，但我国现有的信访机构缺乏统一组织协调机制，群众信访找到能有效解决、彻底解决问题的单位较难。同时，作为各级政府，应尽责任了解和掌握现存的行政法治中存在的问题及对策，但现阶段各级机关信访工作的重点都是息诉息访。每个单位派出专人驻京、驻省，时刻盯着那些上访专业户，接送上访人员。我们不得不承认我国目前的信访工作是在缺乏“法律规则”氛围中进行的一场混战：信访人是攻城者，信访机构是守城者；守城者守得是那样的艰辛，攻城者攻得是那样的疲惫。试想想，这样的被动对待信访工作，让我们的政府何时可休呢！

　　二、当前制约我国信访工作若干因素的思索

　　1、 关于信访机构的定位

　　信访机构的定位，即信访机构的性质。这个问题直接关系到信访机构的内部运行机制及外部机构的设置，关系到信访事件的系统处理机制。当前我国信访机构的定位大致有以下二种：

　　行政机关说。根据我国《信访条例》的规定，法律赋予信访机构的权力，与法律赋予行政机关的权力，完全相同。且现实操作中，大部份的信访工作都是由行政机关兼顾。

　　监督机构说。信访机构其特有的工作性质、内容、办事方式，对受理事件的处理结果等等，都显示出其监督职能。

　　上述关于信访机构的性质与定位，反映出我国现行信访体制的不完整性。社会建设和人民幸福安康息息相关，在经济发展的基础上，必须合理定位我国现阶段的信访机构性质，将信访机构进行职责定位，解决信访机构管理主体的多元化问题。我认为建立中国特色的信访机制，已经刻不容缓。

　　2、关于信访环境的净化

　　信访环境是指信访人的生活环境与信访机构的工作环境。随着我国依法治国方针的步步深入，信访人的生活环境与信访机构的工作环境正在慢慢地改善。具体表现为党和政府对信访工作的重视，群众法律意识的普遍增强，中国特色市场经济体系日趋完善和成熟等。但影响信访环境的因素既涉及到与信访工作相关的法律法规，还涉及到法律法规实施中的若干问题。

　　某位信访领导总结“当前信访事件，百分之二十是恶意信访；百分之八十是急需处理案件。”对于恶意信访事件无专门的网络系统予以排查，大量资源的重复浪费，影响着我国信访环境。

　　3、关于信访体制的改革

　　行政管理权限过分集中。各级信访机构事权分配不科学，影响了信访工作的效率。有信访重点工作时，弄得草木皆兵；无信访运动时，对待信访事件轻如鸿毛。

　　三、建立中国特色信访制度的必要性

　　（一）建立中国特色的信访制度是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要举措。

　　党的十七大报告提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的宏伟目标。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。建立中国特色的信访制度则是实现这一目标的重要方法，对宪法原则的落实。

　　良好的信访制度，不仅体现了人民群众在国家民主及文明建设中的主体地位，且能充分调动人民群众参与民主政治管理的积极性。同时，良好的信访制度彰显了社会公众的权益不可侵犯性，是建设社会主义政治文明和精神文明的重要组成。

　　（二）建立中国特色的信访制度是构建社会主义和谐社会的内在要求。

　　“我们要按照民主政治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境。”良好的信访制度，不仅要转变附属信访部门单一处理问题为专门信访部门齐心协力、共创辉煌的模式，而且要转变由行政手段干预向更多依靠法律手段解决问题。良好的信访制度，充分重视基层信访工作，重视基层就地化解矛盾的能力，把矛盾化解在萌芽状态，把问题解决在基层。一条上下贯通、左右联动、有中国特色的信访渠道正好可以连接起政府和群众，体现着察情于民、问策于民和以人为本的执政理念。充分落实上述构建和谐社会的要求。

　　（三）建立中国特色的信访制度是确保依法行政的需要。依法行政、依法治国，已经成为举国上下的共识和期盼。尽管我国行政法制建设已经取得相当大的成绩，但由于长期存在的行政权力过于膨胀与集中，行政机关在行使权力时存在任意、随意、肆意的情况；在有些部门，行政权力成为耍威风、摆架子、欺压百姓的特权。而良好的信访制度，要求越权无效和遵循正当法律程序，对各种不规范行政行为是一种很好的监督与规范。

　　（四） 建立中国特色的信访制度是对服务型社会提出的具体要求。一直以来，受“官本位”思想的影响，政府机关和工作人员把其工作看成是一种权力的体现，而忽视了责任与义务，不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。良好的信访制度，要求建立和完善与之相配的工作责任制和过错追究制。

　　四、建立中国特色信访制度的框架性构想

　　1、对信访工作进行规制的价值取向应以效率优先、兼顾安全为目标。

　　维持信访工作的安全价值不能以牺牲效率为代价，所谓“迟来的公正就是不公正”。当我们的信访人手持几级领导的批示，来到相关部门要求处理某一案件时，那满纸的辛酸与苦难，让我们对效率意识与成本意识做何感想呢？因此，我们应从规范的信访体制的完善上，来给信访人一个完整的信访系统；而并非“建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项”。

　　2、在具体制度构建时应考虑的内容

　　（1）关于信访机构受理范围

　　（2）关于信访机构的设置

　　根据我国政治制度的特点，结合我国当前经济发展水平及社会所处的阶段性，我认为我国应设置与法院、检察院同级的信访机构，其不再隶属于某个部门或机构。同时，拥有专门的信访调查权，启动专门的信访程序等等。

　　要动员全社会参与信访工作，不能靠信访机构单打独斗。信访工作，应以、信访机构为主体组织实施的社会系统工程，需要调动全社会各主面的力量才能做好。在基层设立信访专员。相当一部分的信访案件，都发生于基层。

　　（3）关于公开化

　　为防止恶意信访及政府工作人员以赶走信访人为上策、拖住信访人为下策、哄住信访人为良策，应建立和完善信访机构相互办结信访信息的披露制度和公开程序，对相关的信息进行公开。将受理状况予以公开不失为我国信访改革工作应当选择的一种可取方法，它可以让广大信访人放心选择书信、电话等信访方式，从而节约信访成本。公开化的内容还应通过相关事件的登记及公告的方式进行，从而使相关相对人有充分的知悉信息权，为其选择适合的信访方式提供判断依据，为其了解信访案件的进展提供服务平台。

　　（4）以成文法的方式规定对违反信访条例的法律效果。

　　目前，我国《信访条例》第四十一条规定：信访人妨碍信访秩序的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分；违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从法律实施的角度来看，这一规则如同虚设，不能达到立法的预期目的。法律规范的要素应包括假定、处理、制裁。我们应以成文法的列举形式，将信访中的相关违反规定的事情设立一些法律规范。

　　解决民生问题是中国民主法制建设或依法法国的灵魂。针对处于社会主义初级阶段的我国现状，我们不仅要建立一个民主、透明的法律制度和行政行为的司法审查制度，更要建立公平、公正、公开和严格依据法定程序执法的法律平台。遵守和维护法律，依法执行或履行程序才能真正民主地维护权利，才能进入到法治社会。信访的存在是一个历史性问题，随着依法治国目标的实现，随着信访工作民主性、科学性的提高，对信访的抗制会有重大的改善，但实现根本上的治理，将是一个第远而又宏大的目标。

　　【作者简介】

　　梁成文，湖南省涟源市人民法院任职。

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