基层法治政府指标体系研究

　　在当下社会转型期，法治已经浸染到整个国家的方方面面，成为人们的共同愿景。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出10年左右基本建成法治政府的目标。2008年5月，国务院又颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），出台了一系列新政。可以说，这两部法规性文件的“合璧”，为我国法治政府建设提供了锻骨强魄的规则和理性。

　　自20世纪60年代社会指标运动以来，国际组织以及各国纷纷研究与运用社会指标，建立适合各自国情、满足不同目的的社会发展指标体系。[1]如今，国内运用指标来评价和监测经济社会发展和企业管理质量的实例较多，诸如建设小康社会指标体系、和谐城市指标体系、财务分析指标体系等，不胜枚举。遗憾的是，针对法治政府的指标体系，目前国内法学界系统的学术成果甚少，地方政府实际应用的范例寥寥。文中，笔者将结合自身政府法制工作实践，尝试对基层法治政府指标体系的有关问题作粗浅探讨，以期抛砖引玉，推动对这一命题的深入研究。

　　一、基层政府建立法治指标体系的必要性

　　时至今日，《纲要》正式施行已近5年，毋庸讳言，我国各地建设法治政府的进展还不平衡，基层政府依法行政能力还相对比较薄弱，整体水平不高，与建设法治政府的目标相比仍存在着较大差距。在调研中发现，80%的信访案件发生在市县两级，因不依法行政，包括越权、失职、违反法定程序引发的信访案件占总数的40—50%左右，有的还引发群体性事件。[2]（p2）笔者认为，之所以“看起来很美”的《纲要》、《信访条例》等上位法，实际实施效果却不佳，倘若，排除基层政府在经济社会发展中的矛盾聚集效应、行政执行力不高等因素，法治政府指标体系的缺失乃重要原因之一。

　　首先，从认识层面上看，一些基层干部的依法行政意识淡薄，心中没有法治的“方向感”， “拍脑袋”决策、机械式执法等旧的工作方法，还蛰伏在行政习惯之中。有的领导甚至将依法办事与地域发展对立起来，认为依法行政束缚了工作的手脚，一谈经济社会发展，就不顾及法治，擅闯法律“禁区”，违法拆迁，恣意用法，与民争利，导致当地频频发生重大违法行政案件。因此，要解决该问题，迫切需要一套直观的、可宣教和规训的法治政府指标体系，来纠正一些干部在思想认识上的失范。

　　其次，从制度效益来看，《纲要》中大多条款的规定原则性过强，有些要求比较抽象，难以领会。于是乎，有些人谈及依法行政头头是道，实际工作中却无法把握其精神实质和内涵，从而出现“县政府擅自设定行政许可”、滥用行政自由裁量权等问题。有的基层行政首长对《纲要》理解不透彻，导致当地依法行政的推进工作不力，法治政府建设的进程迟缓。因此，亟须一套直观明了、容易执行的指标体系，来控制《纲要》、《行政许可法》等其他一些法律、法规在具体贯彻落实过程中的偏差。

　　此外，从规制强度来看，由于法治政府建设的目标和任务还没有真正纳入基层政府及其工作人员的实绩考核中，没有与奖励惩处、干部任免和晋升晋级挂钩，相应的责任机制也没有建立健全，依法行政的“动力”不足。那么，希冀基层政府树立建设法治政府的高度责任感和使命感，果敢“自我革命”，真正合法、合理行政，往往便成了制度正义的一厢情愿。因此，需要一套可以考评的、有硬约束的指标体系，来防止上位法的虚置。

　　二、法治政府指标体系的应然性

　　法治政府的内蕴隽永。事实上，法治政府不是平面的，而是立体的、多维的，从不同的角度看呈现不同的维度。概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。[3]（p35）究其内在要求，《纲要》第三条已经从改革行政体制、优化行政立法、规范行政执法等7个方面作出了回答，笔者在此不再赘述。法治政府的基本内涵，就是要求政府的一切公权力源自宪法和法律的授权，严格依法行政，并在宪法和法律的约束和要求下，有效实现履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。从法的价值视域看，倘若，各级政府皆能严格按照宪法和其他诸如《物权法》、《环境保护法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的要求，努力建设法治政府的话，无不都是在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义；无不都是在服务于国家的民主政治、经济发展以及社会、文化事业。这也是本文讨论法治政府指标体系的价值所在。

　　需要澄清的是，依法行政不能等同于建设法治政府。北京大学法学院王锡锌教授认为“作为路径选择的依法行政，所对应的目标是建设法治政府”。[4]可以这样说，依法行政只是建设法治政府的方法之一，其承载的是行政合法性原则；法治政府，则是依法行政的终极指向。不断推进依法行政，就是要慢慢揭开法治政府的神秘面纱，显现法治政府的本体。进言之，法治政府的建成，不能仅仅寄希望于依法行政，倚仗其“独臂擎天”，也不能寄希望于一朝一夕，走什么“多快好省”的路子，十分需要公众的积极参与，社会各方面的强力合力，行政管理和政治体制改革的跟进，还有政府自身不断追求卓越的那颗“勇敢的心”。因此，各级政府特别是基层政府，必须认真对待法治，不仅要在依法行政的制度落实上着墨，更要在如何建设法治政府上下功夫，否则，难免剑走偏锋，法治政府又如何渐行渐近。

　　在我国现有的制度土壤下，何为法治政府指标体系呢？《辞海》对“指标”的解释是：综合反映社会现象某一方面情况的绝对数、相对数或平均数。[5]（p1586）那么，笔者认为，将法治政府的内在构成要件逐一分解成具体的、可测量和可考评的指标，就是法治政府指标。为了实现建设法治政府的目标，将各个指标，通过定性、定量、规整而组成的一套指标群和“操作系统”，就是法治政府指标体系。其包括定性指标、定量指标、地方特色指标以及配套的考评细则（见图1）。那么，正由于《纲要》和《决定》的可操作性弱，法治政府指标体系会起到一定的补强作用，能够将法治政府的理念和精神转化为行政的具体要求，为我国行政的将来发展，提供了一张详尽的路线图。这类似于国外企业和政府实行的“平衡记分卡”绩效考核方式，就是要实现政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系的结合。

　　要将法治政府指标体系的应然转化为实然，在设计和确定指标过程中，就应当遵循一定的原则和规范。其一，系统性原则。指标体系要能基本展现法治政府的肌体，尽量谋求指标的全面、协调和一致性。对法治政府的应然要求以及上位法的明文规定，必须要纳入指标系统。当然，结合基层依法行政的现状和社会发展水平，可以就解决突出和重难点问题，在指标的设置上有所偏重。其二，引领性原则。建立法治政府指标体系意义之一，就是改变当前基层政府过度追求经济指标的“错位”现象，倡导依法行政就是实践科学发展观，建设法治政府就是一类政绩的理念。指标体系不是简单的政府工作计划或安排，应当是今后一个时期政府法治建设的工作指南和行动纲领，其必须有一定的前瞻性，通过明朗的指标内容，力求体现引导功能，促进行政行为的进一步法治化。三是，可操作性原则。法治政府定性指标要清晰化，定量指标要明确化，以便宜执行和调整，否则就失去了指标体系的应有之义。同时，其评价方法要简便易行，体现客观公正。依此测评得出的结论，应当具有可比性，能反映出本地一段时期法治政府建设的进展情况，也能还原各级各部门之间的实际工作进度。

　　三、地方有关建设法治政府制度的实证分析

　　利用本土资源构建法治政府指标体系，有必要研究国内各地推动法治政府建设的制度实践。本文撰写过程中，笔者通过实地调研、电话问询、浏览政府门户网站，并分别运用“百度”和“google”进行了互联网搜素，最后选取了40个地级市、 30个县级政府、30个乡镇制定的与建设法治政府有关的制度，作为实证研究样本。下文中，笔者从制度功能视角，对具有代表性的实例作一归类和简要评析（见表1），作为继续讨论的铺垫。

　　表1 我国100个基层政府的现行相关制度归类

　　（一）依法行政规划型

　　例如，2005年7月，河北省石家庄市政府颁布了《市政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划》（石政发〔2005〕24）。该规划从政府职能转变、行政执法体制、化解社会矛盾机制、执法监督体制等方面，对市政府5年内的依法行政工作做出具体安排。又如，2008年6月，安徽省合肥市长丰县出台了《全面推进依法行政规划（2008—2011年）》（长政〔2008〕25号）。笔者认为，上述规划确立了当地依法行政工作的目标，但其中内容更多的是《纲要》的重复，并且没有定量指标。有的地方还没有建立配套规划实施的考核和测评制度，导致难以执行，也很容易让规划停留在纸面上。

　　（二）内嵌法治城市型

　　2007年5月，河南省巩义市发布《2007年法制宣传教育和依法治市工作要点》（巩治市字〔2007〕1号），对依法行政工作提出了一些要求。2008年6月，浙江省杭州市余杭区根据《关于建设“法治余杭”的意见》（区委〔2006〕16号），制定了《“法治余杭”量化考核评估体系》（ 区委〔2007〕121号），包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障等内容。实际上，国内很多地方为切实推进普法工作，提高依法治理城市的水平和全民法律素质，印发了诸如依法治市、依法治县、依法治镇，依法治村等一系列规定，这本无可厚非。试想，若仅仅将法治政府放置在“法治城市”大概念之中进行推动，其实际操作空间非常狭小。例如，在《“法治余杭”量化考核评估体系》之中，只有区区12条是关于考评法治政府建设的内容，其系统性显然不够，难以将相关工作做细、做到位。

　　（三）侧重内部考核型

　　以安徽省马鞍山市《2008年度依法行政工作考核标准及其考核方案》（马府法〔2008〕14号）为例，该标准和方案主要包括依法行政组织领导、制度建设质量和行政法制监督等10大方面，每个方面又被细分为若干小项，赋予相应权重，实行百分制考核，结果运用到对县区政府和市直部门的目标管理考核。笔者认为，这种考核较上述两种类型更为科学和全面，重点比较突出，便于实际操作。但是，上述考核工作主要依靠政府法制机构推动，工作力度嫌不足，且考评内容不甚全面，其方法比较单一。笔者发现，为落实《决定》第二十七中关于依法行政考核的要求，北京市、江苏省、安徽省、贵州省等有关省市都已建立或正在优化省、市、县三级政府的依法行政考核体系。

　　（四）准法治政府指标型

　　2008年12月16日，深圳市委、市政府发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14号）。这是我国第一个准概念上的法治政府建设指标体系。该指标体系内含政府立法工作法治化、行政决策法治化、公共财政管理与政府投资法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化和行政救济法治化等12个大项，44个子项和225个细项指标。笔者认为，深圳的做法打破了以往依法行政推进工作的惯有思维。该指标体系的出台将对全国各地都有示范作用。但是，不难发现，该指标体系中12个大项指标的覆盖面较窄，只规定了行政审批和行政处罚这两类行政执法行为的指标，没有涉及行政确认、行政征收和行政给付等其他重要行政执法行为。纵观该指标体系全文，指标设定还不全面、不协调，而且定量指标较少，不便宜实际操作。

　　经以上检视和考量，在100个不同层级的政府中，依法行政的推进力度呈现自上而下的层层递减趋势。上述四类制度各有特色，思路各异，形成了地方政府法治的不统一。大多制度都还停留在对建设法治政府的路径，即对依法行政工作的规范上，无法完整体现法治政府的内在要求，无法描绘出法治政府的全貌。因此，为解决《纲要》和《决定》的先天缺陷，必须认真研究建立更为系统和严谨的法治政府指标体系。

　　四、基层法治政府指标体系的初步设计

　　设计法治政府指标体系是一项专业性和技术性较强的工作，其设计的信度和效度，直接影响到一个地方的行政决策和依法行政的方向。因此，必须在合理的范式下构建基层法治政府指标体系。

　　（一）指标体系的基本框架

　　首先，结合《纲要》和《决定》的具体规定，应当为法治政府指标体系的适用，设定相对合理的时间段，譬如，以2009—2013年作为基本建成法治政府的实现年限。其次，指标体系应当有纵横双向的评估面。以地市级的政府为例，应当有3个层级的评估面，即市本级政府及其各部门、县区级政府及其各部门、乡镇和街道一级政府及其各站、办、所等附属机构。笔者发现，大部分独立建制的经济和技术开发区、工业园区都具有一定的行政规划、劳动保障、行政执法等政府职能，因此，这类机构也应被列入横向评估面（对象）。再次，指标体系的形式结构可以分为一级、二级、三级定量指标以及定量指标，同时赋予相应的分数、权重和目标值（见表2）。其中，一级指标必须能够反映出法治政府的主要内在要求，且要防止内容上的交叉。笔者认为，参照《纲要》和《决定》的要求，按照行政权和行政行为的运行流程，可以将一级指标分解为八个大方面，即行政决策机制完善落实、规范性文件（立法）制度建立健全、行政执法严格（见表2）、行政监督全面到位、社会自治功能加强、行政机关领导及工作人员依法行政意识和水平进一步提高、依法行政的组织领导有力。

　　表2 以“行政执法严格”部分指标为例的体系结构和层次

　　（一）行政执法行为规范

　　（50分）

　　1.严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责，防止行政不作为、乱作为。（16分）（附属该项的定量指标占60%分值，以下同）

　　1.行政执法违法案件数占总数比例0.1%（逆）

　　2.行政执法机关社会评议基本满意率 96%（正）

　　2.完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范，公布所有行政执法依据和流程，切实做到依据合法、流程清楚、要求具体、期限明确。（10分）

　　3.行政执法依据和流程公开率100%（正）

　　4.行政服务中心的办事时限平均缩短40%（正）

　　3.对有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，标准予以公布、执行。（8分）

　　5.行政处罚裁量标准公布执行率100%（正）

　　6.行政许可裁量标准公布执行率80%（正）

　　4.建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。（8分）

　　7.行政执法案卷抽样不合格率（1%）（逆）

　　5.定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，并颁发合格证书。培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。（8分）

　　8.行政执法人员年均封闭培训时间8日（正）

　　9.依法行政知识考试成绩优秀率20%（正）

　　此外，上述八个方面还要分别按相应上位法的具体要求，再细分为二级、三级指标和定量指标（参见表2）。这种四元结构具有较强的层次感和科学性，既不一味追求指标的面面俱到，又可以避免遗漏重要指标，也能防止重复评价。为便于行文阐述，表2中，笔者以县级政府的组织架构为例，展现了“行政执法严格”中二级指标的第一部分内容。其他指标亦可按此方法建立。限于文章篇幅要求，其余同级指标不再一一罗列。

　　（二）定性指标的采集和来源

　　法治政府定性指标，应当在建设法治政府的目标下，将相互联系又彼此独立的指标进行归纳整理，按照内在逻辑排列组合， 形成系统的操作规范。需要指出的是，我国大部分的法律、法规和规章以及各级规范性文件，都是用来规范政府共同行为的。有关法治政府的具体要求，基本上都分散在其中，因此不论定性还是定量指标，都应当准确体现与上位法和上位政策的规定，并与之保持统一。笔者认为，《纲要》和《决定》已经从法规层面基本勾勒出了法治政府的轮廓，其中的条文是法治政府定性指标的重要依据。指标的其他来源，主要包括《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》、《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《公务员法》、《预算法》、《审计法》、《行政监察法实施条例》、《信访条例》、《行政机关公务员处分条例》、《行政复议法实施条例》、《政府信息公开条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律、法规。表2中的第二级定性指标主要参考了《决定》的最新要求并作了进一步细化。

　　（三）定量指标及其目标值

　　缘于法治政府建设的艰巨性和要素的复杂性，若不将其具体要求和目标定量化，就很容易空泛化。从必要性来看，法治政府的定量指标主要是将有关定性指标的“旨意”，进行数字化的诠释和补注。笔者认为，定量指标的确定过程应当有4个环节，即现状分析、指标拟定、咨询论证和公众意见征集，最后才公布执行。因此，确定定量指标及其目标值，必须实事求是，从国情和当地实情出发，紧密结合定性指标，切实做到明确性和可测性。

　　以表2中的第8项量化指标，即“行政执法人员年均封闭培训时间”为例，由于《纲要》和《决定》已有对行政执法人员进行培训的规定，但对学习方式和时间没有具体要求。究于当前行政执法人员学法的自觉性不够，时间和质量都得不到保证的问题，因此，有必要设计该定量指标。在指标确定前，应当取得过去一年当地行政执法人员的平均学法时间或有代表性的数据，假设为每年5日。那么，为进一步提升当地行政执法人员的整体水平，可以将该定量指标的目标值拟定为每年8日。之后，应当及时组织专家咨询、听取民意，并要结合当地行政执法人员的结构和分布、封闭培训的成本、硬件设施的承载能力，最后再作取舍或决定。依此方法，还可以设定“领导干部学法培训时间”、“行政决策公开听证率”、“行政投诉群众基本满意率”等其他定量指标及其目标值。

　　（四）关于特色指标

　　《决定》第二十七规定，省级政府要切实担负起加强市县政府依法行政的领导责任。因此，有关基层法治政府的指标体系，笔者认为，应当在省级政府的领导和统筹下建立。至于特色指标，就是指《纲要》、《决定》和其他上位法以及省级政府不作硬性和普遍要求的指标。该类别的指标可以在省级政府的指导下，由基层各级政府自行建立并申报确认。需要说明的是，特色指标应当体现法治政府建设工作的新颖性和深层次要求。诸如，有关法治政府理论研究指标、依法行政宣传指标以及其他具有创新性的工作内容。当然，特色指标也应当赋予一定的分值和权重，这有利于提高基层建设法治政府的积极性，促进各地方政府在营建法治环境方面的差异化竞争。

　　五、法治政府指标的考评和运用

　　从已成功建立的一些经济和社会指标体系来看，它们都大体经历了调查研究——形成指标体系框架——进行试评——修改完善的发展过程，才逐渐得到认可和得以广泛应用。[6]想必，只有对法治政府指标进行科学的考评，其功效方能得到完满释放。

　　（一）考评主体和组织保障

　　法治政府指标体系实行一段时间后，即在目标实现期前，一般应按年度组织考评工作。考评主体一般为省级政府考评地市级政府，地市级政府考评市直机构和下一级政府，依此类推。根据《决定》的要求，在推进本地区依法行政中，一般是政府法制机构承担统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等职责。因此，法治政府指标体系考评的具体事务性工作，可以交由同级法制机构负责。同时，应当成立考评领导小组，由本级政府首长以及政府法制、监察、组织人事、财政和审计等部门主要负责人组成。为使考评工作按计划、有步骤地开展，还应当成立考评小组或考评委员会，由行政领导、有关专家、热心正直的公众、人大代表和政协委员等组成。同时，应当保证有关专家和公众代表的比例不少于1/2，防止人员结构失衡。

　　（二）考核的方式

　　由于法治政府建设的涉及面宽，因此，就考核对象的不同，应当制定具体的考评分则或细则。针对指标的考核，可以通过问卷调查、实地调查、座谈会、论证会、专家评审会、社会评议、网络调查等方式获取。特别对定量指标的考核，应当保证调查问卷设计的合理性、现场查验等工作程序的严密性，以获取公正和可信的数据。同时，应当遴选一些相对中立的群众或本地域以外的第三方人士，具体负责某一阶段的考核工作，杜绝测评过程中出现走过场、篡改数据、暗箱操作等不良现象的发生。

　　（三）评价方法和步骤

　　采用以上方式考核后，接下来就应当进行系统评价，最终得出各考核对象的得分或加权指数。这当然需要科学的评价方法，以防止评价结果失真。目前，社科领域的指标评价方法多种多样，笔者认为，运用常规的综合评价法来“鉴定”法治政府建设比较适宜。所谓综合评价方法（comprehensive evaluation method），就是指运用多个指标对多个参评单位进行评价，并对受多种因素影响的事物或现象做出总评价的方法，也称为多指标、多变量综合评价方法。该方法具有简单方便，易于使用的特点。[7]正由于法治政府的指标规模庞大，而且绝大部分指标是容易波动和变化的，因此，表2就是按综合评价法的原理设计而来。依据该模型，通过简单的数学计算，就能得出一个反映综合情况的分值，来对参评单位的“综合状况”进行排序。例如，以表2内容为例，由于一级、二级指标已经分别预设分数（百分比），实际的评价工作主要是复核和处理考核得来的相关数据，分门别类，并按照既定的各个分值，汇总出综合评价的分数。应当说，其测评结论有较好的区分度，也有直观感。当然，考评定量指标前，首先应当赋予定量指标目标值一定的分数，并对未达标的各个变量设置详细的评分标准。

　　（四）考评结果的运用

　　依照《政府信息公开条例》的精神和要求，考评主体应当每年定期向社会公布“法治政府建设报告”，让公众知悉。各级政府应当运用其评估和庙算当地依法行政工作中存在的问题以及解决之道，以便纠偏和补缺。根据考评结果，特别是针对指标实现度较低，波动较大的情况，要认真总结和反思，排除相应阻却因素，适度调整工作重心和方向，提高弱项水平。当然，必须将考评结果纳入到政府目标管理或绩效考核体系之中，并加快建立以行政机关首长为重点的法治政府问责制度，以促进基层政府将法治建设作为一项基础性和全局性的工作来抓。此外，对法治政府指标考评得分低、工作不力，并造成恶劣社会影响的，要严肃追究该级政府领导和有关人员的责任，真正践行法治政府的内在要求和价值取向。

　　【作者简介】

　　耿玉基，男，现供职于马鞍山市政府法制办，曾在基层法院徘徊多年。主要从事于政府规制、司法改革等方面的研究。

　　【参考文献】

　　[1]朱军浩.全面建设小康社会的指标体系及政策保障 [D].复旦大学博士论文,2004.

　　[2]曹康泰.国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本［M］.北京:中国法制出版社,2008.

　　[3]袁曙宏.全面推进依法行政实施纲要读本［M］.北京:法律出版社,2004.

　　[4]王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境［J］.中国法学,2008,(5) .

　　[5]夏征农.辞海.［K］.上海:上海辞书出版社,1979.

　　[6]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想［J］.国家行政学院学报,2006,(4) .

　　[7]王其荣.综合评价法之评价［J］. 统计与决策,2006,(6) .

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