通过“量化”实现“质化”

　　2008年最高人民法院发出《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》（以下简称意见），启动建立全国统一的案件质量评估体系，通过公众满意度、案件平均审理天数、法院全员人均结案数等33个科学量化的指标，给每个法院的审判打“质量分”。一年来，全国各地法院针对自身法院的特点，结合上级法院的案件质量评估体系，采取各种不同的司法绩效统计方式，形成了种种科学的审判管理机制。在这个“迟来的公正就是不公正”“人们容许法律有漏洞，但不容许法律不公正”的新时代，如何让司法正义以看得见的方式实现，如何让“社会主义法治理念”以感受得到的方式落实，将成为新时期各级法院应当探索的首要问题！同时，在新的历史条件下形成科学的司法绩效理念应成为每一位法官正确的职业价值观，对新世纪的法院审判管理体制进行深层次的理性思考也应成为是每一位法官面临着的新挑战！

　　一、构建科学的司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制，是审判管理工作的核心

　　我国三大诉讼法都有规定：人民法院依照法律规定对案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从而决定我国现行审判管理工作是一项动态、开放，有层次、有结构的系统工程。这个系统由管理者、管理对象、管理媒介三大要素组成。管理者是指行使管理权的组织和个人。目前全国法院系统都是建立以各级人大等部门的监督为基础，以上级法院指导为龙头，以审判委员会为核心，以审判管理办公室为主体，以业务庭、基层法庭为载体的审判管理模式。这种模式决定了我国审判管理工作中的管理者是众多组织与机构，直接执行者是本级法院的审判管理办公室（有些法院可能有不同的名称）。管理对象指履行审判职务的最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。管理媒介指传递管理者与管理对象相互作用的中介。它包括各级法院的案件信息库、司法绩效评估体系以及关于审判管理的各种规章制度。上述三要素相互联系、相互渗透、相互融合成一个有机统一的审判管理体系。

　　审判工作是法院的生命线，司法绩效是衡量法院工作的标尺，远离绩效的审判管理只能是纸上谈兵。根据审判工作的需要，最高法院的评估指标体系划分为审判公正、审判效率、审判效果3大指标。其中审判公正指标由立案变更率、一审陪审率、一审上诉改判率等内容构成；审判效率指标由法定期限内立案率、法院年人均结案数、法官年人均结案数等内容构成；审判效果指标由上诉率、申诉率、调解率等内容构成。这个评估指标体系，不仅能够确立人民法院审判质量的量化标准，建立法院内部全新的动态监督机制和科学化审判管理，分析影响审判质量的各种因素，从而为各级人民法院审判决策和管理提供完整、详细的参考依据，推动法院审判质量的全面提高；而且能够通过评估体系各项指标之间的关联、制约和综合指数的协调和整合，为形成科学的司法绩效理念和审判管理工作的和谐发展提供良好的途径。

　　然而，最高人民法院的评估指标体系仅仅是指挥棒，有如高考的考试大纲，其评估的结果而并没有直观性、可操作性。因此，运行《意见》过程中，大部分法院除了建立与自身法院特点相对应的评估指标体系之外，还形成了各种各样的评估统计方式。其中最有特色的，我认为应是与评估指标相结合起来的百分制绩效管理考核机制。百分制是以院、庭、个人为考核对象，将评估体系中各项具体的指标细化成相应的基本分，完成任务了进行加分，没有完成任务进行减分，最后将各项指标的所得分值进行累计，形成每个考核对象的最后得分。百分制可以将全院所有办案法官的司法绩效，用一个统一的标准进行考核，从而形成个人绩效排名表；百分制也可以将全院的业务庭为考核对象，用一个统一的标准进行统计，从而形成业务庭工作绩效排名表。

　　司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制，其以各评估指标为依据，以量化的分数为衡量工具，形成直观的科学统计表，从而客观、公正地评价所考核对象的司法绩效，有效地促进了“公正司法，一心为民”工作方针和“公正与效率”工作主题的落实。变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，逐步形成良好的司法绩效理念氛围，在审判工作中查漏补缺，从而达到审判管理上质的飞跃。

　　二、对司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制的再认识，是审判管理工作的前提

　　科学的审判管理体制以实现正义、效率和秩序价值为目标，而司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制是在法律和司法政策允许的范围内，在遵循规律的基础上寻求的创新方法，其最大限度地实现了正义、效率和秩序价值。同时，实行该管理机制在处于社会主义初级阶段的中国法院管理工作中也具有历史的必然性。

　　首先，在当今中国，“考核官员政绩、评价政府绩效”这两个政治生活中的关键环节正在悄然变化：不仅政绩考核正在逐渐走出“唯GDP”的窠臼，而且民意调查也在日益成为考核、评价的重要方式；据悉，目前已有1/3的省份不同程度探索改革官员政绩考核与政府绩效评估体系，而且模式各有特色。因此，重视公众满意度的司法绩效评估体系与重视办案质量的百分制相结合，也是顺应潮流而生的一种绩效观。

　　其次，司法审判是法院为社会提供一种“公共产品”。司法审判的质量优劣，直接关涉到司法活动的公信力。司法公正是法院工作的灵魂，而审判是否公正并不是抽象的，其可以通过案件质量评估体系的若干科学指标来定量分析。因此，建立科学、统一的案件质量评估体系，完善司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制，就为人们相对直观地评估司法审判的质量提供了现实、有效的工具，这是其存在的现实条件。

　　因此，在现阶段，司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制是遵循最高法院《意见》最适宜的管理模式。审判管理工作的改革也应当在此基础上，对该考核机制的管理职责、管理权限、管理指标、统计方式进行讨论。比如基层法院可以重视案件调解率、当庭宣判率等指标的考核，而中级法院则可侧重开庭率、改判率等指标的考核。总之，司法绩效管理体制应当在体现审判管理工作的基础上，注重现实合理性，采取一种渐进的、逐步改良的循序渐进的方式进行变革。司法绩效评估指标同时也应坚持正确导向性，既要体现司法的独立、公正、高效、文明，节约诉讼成本，又要避免片面追求高指标而妨碍司法独立、损害当事人诉讼权利和其他合法权益。所以，各级法院在设置评估指标时应当权衡各方面的利益冲突、价值冲突，在顾及最高法院的评估体系中的指标的同时，又要兼顾本院的实际情况及未来的发展。同时，我们又不能削足适履，以某种固定的模式来框制不同地区的实际需要，以某种呆板的指标来限定不同业务领域审判工作的发展。

　　三、处理好司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制中的几对关系，是审判管理工作的关键

　　一是处理好审判管理办公室与各承办人的关系。在司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制中，审判管理办公室与具体承办人是一种直接的管理与被管理关系。司法绩效排名表，直接影响各承办人的评先评优、奖励与处罚，因此审判管理办公室如何大公无私地处理各类数据，各承办人如何心悦诚服的接受年终绩效排名，将是实施该管理机制的基础，也是发展该管理机制的动力。因此，我们应具体解决一些实在的问题：第一，要建立、完善与审判工作发展和审判管理需要相适应的司法统计制度，统一司法统计指标的名称、统计口径、统计时间、计算方法和计量单位。第二，评估实行信息化管理，评估指标的数据采集、整理、传输和指数编制由计算机自动完成，且数据应及时更新，避免和减少人为因素对评估数据的干扰。第三，各级人民法院应当建立规范的案件信息数据库和统一的司法统计台账，作为评估数据真实性核查的依据。第四，案件信息数据库的数据录入要及时、客观、公开。

　　二是处理好审判委员会与审判管理办公室的关系。这是司法绩效管理体制中最重要的关系。因《意见》中明确规定：各级人民法院可以根据本院的工作重点，适当调整评估指标的权数。因此，基层法院可以设置具有基层法院特色的评估指标体系和案件台帐系统，从而产生具有基层法院特色的百分制计算标准；中级法院可以设置具有中级法院特色的评估指标体系和案件台帐系统，从而产生具有中级法院特色的百分制计算标准。同时，制度的讨论与规范，离不开领导；制度的及时完善与改进，离不开领导；制度的实施与落实，离不开领导。因此，审判管理办公室是形同虚设？还是职责分明的重权部门？这都与领导对司法绩效与审判管理工作的重视程度分不开。要妥善处理好这一对关系，首先，各项指标的设置，要求每位审判委员会成员要公正与客观，不要偏坦自己所分管的庭室。其次，日常工作中，要给审判管理办公室足够的权力，包括审判流程管理权、法律文书检查权、独立的司法统计权、案件质量评查等级权、处罚权、通报批评权等。最后，审判委员会应充分重视审判管理工作，认识到司法绩效是法院各项管理工作中的中心内容，是一项实践性很强的工作，同时也是一门科学，有其固有的特点和特殊规律的科学。

　　三是处理好审判管理办公室与上级法院、审判委员会的关系。实际操作中，审判管理办公室不仅受本级法院审判委员会等机构的管理，而且受上级法院的审判管理办公室直接指导。三者之间应当是一种间接的关系。根据《意见》，上级人民法院负责组织、指导下级人民法院的评估工作，可以对本院及本辖区法院的案件质量进行评估。最高人民法院案件质量评估工作由研究室负责，地方各级人民法院根据需要，可以设立或者由相应的管理机构负责。地方各级人民法院的管理机构一般就是审判管理办公室，并由其负责本院评估数据的收集、整理、分析，定期上报评估基础信息。可以看出，这种上下协调发展的管理方式，是有利于“两结合”管理模式的发展。然而，审判管理不是法律服务，对案件质量的绩效管理是审判管理办公室的职责，也是全体法院系统工作人员的职责。审判委员会、上级法院千万不能用轻描淡写的心态，认为审判管理工作只是后勤人员的事情，否则这将与审判管理大方向上有不完全的衔接。上级法院审判管理办公室与下级法院审判管理办公室、审判委员会的关系是一种没有经济利益的关系，是一种没有权属上的依附关系，是一种业务指导上的帮助关系。因此，我们应充分利用这种指导与监督，树立全新的司法绩效理念与合理的审判管理模式。

　　四、重视司法绩效考核机制中容易忽略的因素，是审判管理工作的重点

　　审判管理工作是比较复杂的工程，其大体由四个方面组成：一是本院审判委员会的直接管理；二是本级政府、人大、检察院等的监督管理；三是上级法院的指导管理；四是各庭室与个人的自我管理。这种四位一体的管理体系，较全面地概括了我国审判管理的现状。而司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制，却又如一把贯穿其中的双刃剑。

　　忽视法官个人的自律性管理，不把法官做为管理主体之一，是审判管理工作的最大弊端，是贯彻司法绩效理念的最大瓶颈。审判管理工作的直接对象是所有的办案法官，且各种管理目标、绩效指标的实现最终要通过办案法官为当事人提供优质高效的法律服务而产生的良好社会效益、政治效益体现出来。思想是行为的先导，没有正确的理论就不会有正确的行动。绩效意识往往会影响法官工作态度、职业习惯、行为规范等等。因此，对审判管理工作实行有效监管的同时，更要让法官主动、积极地参与绩效管理，通过实现管理层面上“点”的自律从而最终实现法院工作的科学管理。

　　忽视落实与总结，是当前审判管理工作的通病。科学的绩效管理考核机制一般都建立了赏罚分明的奖惩制度——其不仅有严格的司法绩效奖罚机制，而且有绩效的优劣与干部的提拔任用和评先、评优挂钩的落实制度。因此，忽视制度的落实，将会使审判管理之路越走越窄；严格奖惩兑现，将是完善该管理模式的有力武器。任何制度都不可能是完美无缺的，司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制也不例外。因此，我们只有在及时总结工作经验基础上，针对各自法院的实际情况，从评估指标的修改、奖罚制度的公平、统计方式的合理等方面进行探索与完善，才会让司法绩效理念在法官的心中永驻，才会让审判管理工作更好地实现法律效应与社会效应的统一。

　　良好的审判管理工作需要管理机关自上而下的推动，同时也需要法官自身强化主体意识和不断的总结参与。需要“依章管理”与“以德自律”的良性互动，从而实现国家公权、人民权益、个人私权的真正结合。

　　五、解决司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制实施的难处，是审判管理工作的完善

　　部分承办人缺少绩效意识，尤其是排名在后的法官并不从自身找原因，反而认为是制度不合理、不科学，从而产生对抗心理，不利于司法绩效理念的落实，不利于审判管理工作的顺利进行。让承办人形成良好的司法绩效理念，让承办人积极参与审判管理工作，这是现阶段审判管理工作需要解决的关键性问题。

　　部分指标设置不科学。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展”，我们当前的审判管理工作同样也受社会条件的制约。对于指标设置的不科学，我们应坦然地对待这一问题：坚持内部评估与外部认知相结合的方式，及时修正评估指标；重视客观状况与主观感受，及时推动评估指标的实施力度；做到宏观检测与微观评查相结合，为落实评估指标提供优质服务手段。逐步构建相互制约，相互独立，功能互补，反映司法审判工作本质的司法绩效评估指标和科学的百分制统计标准。

　　统计数据不真实、不客观，司法统计中含有水分。为此，通过建立健全更为科学的统计规则和更为有效的监督惩戒机制，避免在案件质量评估中出现弄虚作假的现象，避免“水分数字”的产生也是各级法院应当重视的。

　　限于装备、技术、人员素质等因素，司法绩效评估与审判管理的优异效能尚未充分发挥。表现为：各级法院间计算机网络管理系统开发不同步，不能实现信息共享，（尤其是上下级法院之间，一般只限统计报表上数据的共享）；案件数据管理系统与司法统计系统没有并轨，难为司法绩效工作决策提供全面、准确的信息；对不严格按照规范要求输入案件信息的行为放任自流，缺乏有效的约束，致使信息生成机制先天不足，综合信息系统的一些功能实际上如同虚设。因此，要加大对司法绩效评估与审判管理工作的硬件与软件的投资。

　　职能设置科学、权责配置合理、能够切实承担起对司法绩效评估与审判管理运行实行综合管理职责的专门机构还没有相对独立。目前，审判管理办公室虽然被赋予司法绩效评估与审判管理职能，但由于长期以来存在管理疏忽的原因，其缺乏进行管理的权威和职能依据。有些法院，司法绩效评估与审判管理职能由立案庭或审监庭兼担，这样就更造成了职责的重叠，不利于司法绩效评估与审判管理工作的开展。

　　综上所述，我国社会主义市场经济的建立与完善以及我国新一轮的政治工作新局面为我国利用司法绩效进行审判管理提供了良好的经济与政治环境，而且提高司法绩效是社会主义法治工作的本质要求。因此，在我国实施司法绩效评估体系与百分制相结合的绩效管理考核机制的基本条件业已成熟。当然，在现实中实施该考核机制还存在不少阻力与困难，而且这项系统工程，不可能毕其功于一役；这就需要我们所有的法律工作者要统一认识，集思广益，群策群力，不断地在实践中解决与完善司法绩效理念与审判管理工作的和谐发展问题，早日加强人民法院审判工作的科学化管理，最大化地实现审判的公正与效率。

　　【作者简介】

　　梁成文，湖南省涟源市人民法院任职。

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