潘艺——广州市法学会研究部副部长、法学硕士。
2008年12月30日，广州市法学会司法行政理论研究会首届年会隆重举行。本届年会的主题为“法律服务与人民内部矛盾纠纷的防治”，来自广州市司法行政系统的50多位一线干警参加了会议，与会者围绕人民内部矛盾科学调处、法律服务主体在人民内部矛盾纠纷防治中的角色功能以及司法行政工作规范建设等问题进行了热烈而深入的讨论。现将本次年会研讨的主要问题及相关观点综述如下：
一、关于人民内部矛盾科学调处
正确处理新形势下的人民内部矛盾，对维护改革、发展、稳定的大局意义深远。健全社会纠纷调处机制是构建和谐社会的重要任务之一。
近年来，涉及商品房买卖、物业管理、医患纠纷、农村以及城乡结合部地区的民间纠纷等引发的群访群诉申诉案件呈上升趋势，针对这些特定性质的纠纷，有与会者阐述了相关的应对策略。广州市越秀区司法局廖常英通过对北京市宣武区物业管理纠纷调解工作机制的调研，认为应当设立区、街、社区三级物业纠纷调解机构，同时将参与“所所对接”的十家律师所在物业方面有所专长的律师及公职律师组织起来，成立物业纠纷专家团，定期或不定期地研究解决区内物业纠纷的难点疑点问题，并且在适当时，可直接介入物业纠纷的调解调处。广州市司法局医患纠纷调研组提出，要从根本上解决我市目前医患纠纷多发、医患关系紧张、“医闹”问题严重的被动局面，必须着眼于“从源头上化解，在体制上创新，在主体上调整，在程序上完善”，在保持现有的医患双方协商、卫生行政处理、司法诉讼等处理医患关系渠道的同时，积极构建“医疗责任保险先行、多方参与的独立第三方调解主导、司法救济保障、行政处罚补充”的医患纠纷多元化解决机制，为此，广州市司法局医患纠纷调研组提出五点个可行性做法：（1）在我市各级医疗机构逐步推行医疗责任保险；（2）成立市医患纠纷调处工作领导小组；（3）成立“广州市医患纠纷调解中心”；（4）规范医患纠纷调解程序；（5）建立健全医患纠纷调解机制。广州市番禺区司法局潘卓永以在外来人口集中的地区为例阐述了建立“新市民”调解组织的构想，要在番禺区沙湾镇金湾生活区已试点组建外来工调解会基础上，试点成功之后向其提供外来工较多且几种的镇、街推广。在该镇、街外来人员中选拔5-9名具有一定法律知识且文化程度较高的人组成的调委会，负责调解外来人员之间的矛盾纠纷。由各镇、街司法所负责指导监督其开展工作。在农村民间纠纷调解方面，广州市南沙区司法局张敏强认为应当创新工作方式，利用乡土法的合理因素建构现代社会尤其是农村社会的法治秩序。
为推动人民调解工作创新发展，有与会者探讨了人民调解、司法调解、行政调解的无缝衔接问题。广州市黄埔区司法局卢杰认为，人民调解与行政调解的衔接，相对于与司法调解的衔接，衔接面广、条块多、复杂程度增加。人民调解除与信访行政调解、治安行政调解衔接之外，还需建立完善与党政其他有关部门之间的协作联动机制。如：推进与纪检监察部门信息互通；与劳动社保、卫生医疗、城建城管等职能部门资源互用；与法律援助职能互助；与政府法制等部门沟通，完善行政争议、行政复议调解机制，联合调处重大疑难案件；与工会、妇联等组织形成合力，充分发挥这些组织在调解劳资、婚姻家庭纠纷和联系群众等方面的优势。广州市白云区司法局余瑞禧从人力资源的角度阐述了人民调解和诉讼调解的衔接问题，他认为应建立人民陪审员与人民调解组织的经常性联络、指导制度，以人民陪审员制度作为连接人民调解与诉讼调解的桥梁和纽带，使人民陪审员在参与案件审判的过程中，能够适时地指导人民调解组织开展调解活动。广州市局政治部梁宇玲提出当前构建大调解机制是解决当前人民内部矛盾的有效途径，应当构建以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证“三位一体”的大调解机制，实现三种调解手段的有效衔接，使其联通互动、优势互补、协调一致，形成规范、长效的工作机制。
还有与会者对调解协议效力、调解的制度创新问题进行了探讨。广州市局政治部蒋泓提出，对提升人民调解协议的程序设计完善为：调解成功，达成人民调解协议，即可通过两个途径来确认其效力，一是当事人可以协商进行公证，二是对当事人未经公证的人民调解协议，由调解组织所在地的司法行政部门予以审查备案后，提交当地基层人民法院进行司法审查后而具有强制执行效力。广州市法律援助处欧阳钰认为，应当加强人民调解的制度建设，根据实际工作的需要制定出一套行之有效的规章制度，特别是人民调解的程序规范，包括申请调解的权利告知、纠纷受理的原则、受理纠纷的范围、受理纠纷的步骤、调解主持人的选定、纠纷的调查核实、拟定调解方案、调解协议的达成、调解协议的执行、案卷的保存、获得救济的途径等。海珠区检察院莫燕珍、蒋莉认为许多地区的人民调解员协会的作用并未得到充分的发挥，提出要认真研究如何调动和发挥协会的作用，适应社会主义市场经济条件下行政指导与行业管理的内在关系，实现优势互补。
二、关于法律服务主体在人民内部矛盾防治中的角色功能
律师作为法律专业人士，拥有较为丰富的法律知识和解决法律问题的技能，具有预防、疏导和解决涉法社会矛盾的专业优势。广州市萝岗区司法局白继洲认为，政府在招商引资、产权制度改革、大型基础设施建设项目规划、规范性文件制定等要重大事项要吸收优秀律师参与，同时要健全律师代理敏感案件备案报告制度、敏感案件监督指导制度、责任追究制度等，规范律师积极引导当事人依法理性维权。广州市司法局律师管理处白仲清认为，在劳动争议、房屋拆迁、土地征地等易引发群体性纠纷的案件中，司法行政机关可与有关部门建立纠纷调处的联动机制，吸收律师参与人民调解、行政调解和司法调解，拓宽律师参与解决这些群体性纠纷的途径。
我国的社会矛盾部分是由贫富差距过大而引起的，而法律援助主要是针对经济有困难的群体，因此法律援助在防治人民内部矛盾中的角色非常重要。本届年会多为与会者谈及法律援助工作目前存在的困难与缺陷，广州市增城司法局张诗文提出，当前据以开展法律援助工作的规定过于原则，缺乏操作性；同时，司法行政部门的宏观行政管理职能和法律援助机构自我管理职责之间界限难以厘清；法律援助服务局限于法庭诉讼过程中和非诉讼事项的帮助，忽视了在矛盾发生之前对人们的调解。广州市番禺区司法局陈慧琼认为，应当建立完善的法律援助案件诉前调解机制，与人民调解有效衔接，在充分发挥法援律师专业优势的同时，借助人民调解的组织完善、贴近基层的优势，节约资源，降低纠纷处理的成本。广州市法律援助处陈志宏提出，应当进一步拓宽法律援助工作网络，一是在现有的市、区、街三级网络体系的基础上，积极探索和推进在村（居）民委员会中的人民调解委员会设立法律援助点，将法律援助网络向最基层延伸。二是探索在法院、看守所、人才市场设立律师值班室或法律援助站，为有需要的困难群众解答法律咨询，对于符合法律援助条件的，对其申请材料进行初审。三是全市的律师事务所免费向农民工提供特定类型案件的法律咨询服务。针对提高法律援助案件办案质量的问题，广州市法律援助处单展华、车澜平认为，可以在立法中增加法律援助质量评价和监督的内容，为各地建立法律援助质量评价和监督机制提供指引，建议参考英国的同行审查制度，让社会律师参与法律援助案件质量的评估监督。法律援助管理机构可以联合律师协会、法学专家、法官和律师代表成立研究小组，根据我国法律援助的特点制定民事和刑事两大类型法律援助办案质量评分标准。此外，法律援助机构要加强与公、检、法、劳动仲裁、工商、档案、医疗卫生和鉴定等相关部门以及工、青、妇等社会团体组织的沟通联系，建立联席会议制度、信息通报制度、协调议事制度等外部协调机制。
公职律师制度的设立是为了促进政府依法行政，建立法治政府，化解社会矛盾纠纷，维护社会公平正义而建立起来的。有与会者认为，从法社会学角度审视，该制度在社会控制层面上还具有维护社会稳定的重要功能。广州市司法局卢铁峰阐述了公职律师在规范政府行政行为、促进政府依法行政、维护社会公平正义等方面的重要职能作用，并提出应进一步拓宽公职律师服务领域，如担任行政机关或公益性团体的法律顾问，参与政府及其职能部门草拟、修改、审查规范性文件及合同，提供其他非诉法律服务等。广州市公职律师事务所王超莹、杨文春、周军认为，公职律师制度具有疏导矛盾、巩固社会秩序、参与政府决策、化解纠纷的功能，今后在防治人民内部矛盾中，需采取综合措施，多管齐下，把矛盾纠纷解决在萌芽状态，解决在基层。通过参与涉法信访工作、建立重大案件公职律师参与处理机制、免费为公益性群体提供法律服务等加强社会各阶层间的相互交往与理解，增加了社会的和谐因子，从根本上防治和化解人民内部矛盾。在公职律师进一步促基层依法行政功能上，广州市越秀区司法局廖常英建议充分整合现有资源，理顺公职律师事务所与法制办的职能关系，将法制部门定位为协调机构，公职所为承办机构亦未尝不可，或者在条件成熟时将政府法制工作人员与公职律师合一，引进公职律师为行政机关行使职权发挥作用，将两者协同化。
三、关于司法行政工作规范建设
关于司法所在人民内部矛盾防治方面的功能，广州市天河区司法局范瑜、余芬凝提出司法所在大调解机制中必须扮演好两个角色：一是当好导演，精心策划，制定调解预案，周密组织，协商有关职能部门参与，组织召开协调会，搭好平台；二是更要当好配角，做好调查研究，对纠纷的起因、性质，可能引发的后果一一进行分析、整理，向参与联调的职能部门及人员通报情况，对一时解决不了的，及时报告，分流到有关部门，落实责任单位、责任人，以确保矛盾纠纷彻底解决。广州市白云区司法局韦微笑认为司法所在促进基层经济发展、预防和化解社会矛盾方面有优势，应依靠司法所的法律专长为基层的经济发展保驾护航，以行政命令的形式规定集体经济组织的重大决策必须听取司法所的法律意见，数额较大的经济合同等必须交司法所审核把关，对违反规定的追究行政责任，确保基层集体经济组织的行为合法依规。
广州市越秀区司法局徐松从完善“所所对接”的工作机制的角度阐述了如何进一步推动法律服务工作为人民内部矛盾防治服务。他提出应当完善所所对接法律服务质量监督体系，司法所和律师所负责人要充分重视开展公益性法律服务的质量，在各个环节抓好监督。同时要合理分配资源，在律师个人收益和社会责任中找到平衡。
摘自《法治论坛》第13辑