浅谈人民调解在城乡结合部新农村建设中的作用

　　何秋芳——广州市白云区司法局干部。

　　「内容提要」建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村是党中央确立的科学发展的重要内容之一。随着我国城市化进程步伐的加快，大片农村地区尤其是城市周边的农村逐渐成为“城乡结合部”，这些农村地区与传统的农村相比具有很大的不同，在进行新农村建设时也应有自己独特的方式。本文以广州市白云区为例，拟就如何发挥人民调解在建设城乡结合部新农村中的作用提一些粗浅的看法。

　　「关键词」城乡结合部 新农村建设 人民调解

　　广州市白云区位于广州市的城乡结合部，区内辖14个街、4个镇（人和镇、钟落潭镇、江高镇、太和镇）。其中，这4个镇的镇域总面积494.58平方公里，共有118个村民委员会，19个居民委员会，常住人口约40.8万人（其中农业人口约28万人），流动人口约19万人。由于受到城区经济发展的辐射作用，这些地区具有经济类型多元化、农业生产商业化等特点，工业及商贸服务业比重较大，工厂企业林立，外来人口多，社会环境相对比较复杂，矛盾纠纷较为复杂和突出。如何充分发挥人民调解的工作优势，妥善化解各种矛盾纠纷，营造和谐稳定的环境，在新农村建设中发挥其独特作用？这是城乡结合部新农村建设的一个重要课题。

　　一、当前城乡结合部农村社会矛盾纠纷的特点

　　以白云区为例，随着经济快速发展，白云区农村城镇化发展迅速，农村生产方式、生活方式、农民从业方式等发生了很大的变化，大批农民离开土地经商、务工、办企业等，农业生产也逐渐走向市场化，农民的经济收入来源主要以经商、出租房屋、股份分红等为主，加上大量外来人员涌入，使得农村矛盾纠纷呈现出以下特点：

　　（一）纠纷主体多元化

　　城乡结合部农村有大量工厂、企业和个体工商户，外来务工、经商人员比较多，矛盾纠纷的主体也从单一的农民主体扩大到农民与城市居民之间、本地村民与外来人员之间、外来人员之间以及公民与法人之间，呈多元化的态势。如：被征地的农村与相关部门之间因征地款问题发生纠纷；村、经济社之间因换届选举、集体经济发展等各种问题引发纠纷；村民因出租房屋等与外来人员发生各种经济纠纷；外来经商办企业人员与村、经济社因厂房租赁而发生纠纷；外来务工人员与工厂企业发生劳资纠纷、与厂房出租方（一般为村或经济社）发生垫付工资纠纷等。例如，某计算机职业学院于2003年征用白云区江高镇小塘村300亩土地用于建校舍，由于拖欠该村近600万元的征地款，双方爆发纠纷，村民们追讨无果，遂集体搬运大量淤泥封堵了学院的校门，严重影响了学校的教学秩序和社会的稳定。

　　（二）纠纷类型多样化、复杂化

　　当前，城乡结合部农村矛盾纠纷的类型已从过去简单的婚姻、家庭、邻里纠纷扩大到劳资纠纷、征地拆迁纠纷、股份分配纠纷、选举纠纷等利益冲突型矛盾，呈现多样化、复杂化的特点。

　　1.劳资纠纷居高不下。广州市城乡结合部的企业，有相当一部分是无牌无证的私营企业，这些企业临时租用农村的房舍，投入简单的设备，招收几十人到几百人不等进行生产，通过来料加工收取加工费后才支付工人工资，一旦无订单可做或被拖欠货款时，老板便弃厂逃逸，从而欠下工人多个月的工资和厂房租金。而一些私营企业担心熟练工跳槽影响其生产效益，也普遍采用收取押金、拖欠劳动报酬的方式留住工人。由于这类企业的隐蔽性强、流动性大，使政府的监控和排查工作存在很大难度，导致劳资纠纷居高不下。2006年，白云区四个镇共调处劳资纠纷70余起，涉及人数540多人。

　　2.历史遗留的土地权属纠纷成为新的矛盾激化点。过去一些权属有争议的土地、山林在没有产生经济效益时，争议双方长期相安无事，而随着经济的发展，土地、山林被征用、开发，于是围绕权属问题屡屡发生激烈的冲突。如：白云区钟落潭镇某村有1100多亩山林，2006 年9月，林业部门向沙田公司核发林业证后，该村第七、第八经济社认为沙田公司不享有该山林所有权，发生了100多名社员集体上山砍树的过激行为。

　　3.农村基层民主矛盾突出。1999年，我国就在农村实行民主化进程，但多年来，民主选举产生的村干部、经济社社长却大多缺乏民主意识，许多人没有依照法律规定对村务、社务工作进行民主管理，导致基层民主矛盾突出，干群关系较为紧张。主要表现在：一是村务财务纠纷。一些村干部办事习惯于黑箱操作，对工程招投标、征地补偿、提留款的使用、财务收支状况等事项不公开、不公示，引起村民强烈不满。二是选举纠纷。农村“两委会”实行直接选举后，一些人拉帮结派，钻民主的空子，用一些小恩小惠去为自己拉票，一旦得逞当上“两委会”干部，就利用村集体经济组织的可支配财产为个人或小团体谋取利益，由于缺乏有效的监控，致使民主选举成了“贿选”。广大村民对此非常反感，但由于大多涉及村民自治范围内的事项，根据法律规定，政府不能直接干预，因此处理起来存在很大的困难。

　　4.农村股份纠纷复杂。股份分红是农村集体经济组织给予其成员的一种固定收益，根据村的经济发展水平从几千元/人到几万元/人不等。城乡结合部农村的物业、厂房较多，租金收入丰厚，股份分红自然也较多，它是村民的重要收入来源，但由此引发的纠纷也很多。一是农转非居民的分红问题。20世纪80年代，由于征地以及政府给予城镇居民一些优惠政策，部分农民转成了居民户口，但只是简单的身份转移，他们仍在村里生产生活，是“假居民、真农民”。如今，随着农村经济的发展，股份分红增多，村民享受的优惠措施也不断增加，但却没有惠及农转非居民，于是发生纠纷。二是外嫁女的分红问题。许多村的村规民约擅自剥夺或减少外嫁女的股份分红，导致许多外嫁女为了讨公道成为“老上访户”。三是一些村民因违反计划生育、村规民约而被减少甚至剥夺股份分红引发纠纷等等。

　　5.征地拆迁纠纷增多、影响大。随着城市建设向周边推进，城乡结合部征地拆迁纠纷逐渐增多，成为纠纷“顽疾”。如新白云国际机场建设需要对白云区人和镇两个村进行征地拆迁，曾有上千名村民因对征地补偿款不满而与政府发生冲突；建设机场高速公路时，被征地拆迁安置的某两个村100多户村民对安置房质量不满，多次集体到政府上访，严重影响了社会的稳定。

　　（三）纠纷冲突群体化、易激化

　　随着农村各种利益群体的出现，矛盾纠纷也呈现出群体性、易激化的特点。如劳资纠纷少则涉及十几人，多则几百人，并常常引发大规模的上访、斗殴、堵塞马路等过激行为。如：2005年10月，白云区江高镇辖内某鞋厂拖欠132名工人工资42万元，老板准备逃匿时被工人围堵，老板纠集1名假警察及10多名涉黑人员对工人大打出手，演变成恶性群体性斗殴事件。2006年4月，钟落潭镇辖内某鞋厂因拖欠120名工人工资约20万元，引发工人到政府集体上访。而征地拆迁纠纷、村委会与经济社之间的利益纠纷等，因涉及众多村民，村民在“大闹大解决、小闹小解决”的观念支配下，往往由村长、社长等带头集体采取过激行为。另外，一些非正常伤亡事故引发的纠纷也大都呈现参与者众多的特点，有的伤亡者家属甚至纠集五六十人聚众闹事。

　　二、人民调解有利于促进城乡结合部农村的和谐与稳定

　　人民调解作为一项具有中国特色的非诉讼纠纷解决机制，其产生、发展与农村的生产生活方式有着密不可分的联系。虽然城乡结合部的农村与一般农村相比，矛盾纠纷多，而且具有多元化、复杂化、群体化等特点，但人民调解在维护农村和谐稳定方面仍发挥着不可替代的作用。

　　（一）白云区农村人民调解组织的情况

　　白云区辖内四个镇都建立了镇调委会、村调委会两级调解网络，2006年共有人民调解委员会152个，其中镇一级调委会4个，村调委会118个，社区调委会19个，企业调委会11个，共有调解人员628人。（1）镇调委会。镇一级调委会是2004年成立的。通常由镇分管政法工作的领导担任调委会主任，镇司法所、综治办、劳动管理所、妇联等职能部门工作人员及经验丰富的调解员、法律志愿者等组成，成员约10-20人。镇调委会挂牌在司法所。（2）村调委会。每个村调委会有调解员3人左右，一般由村治保主任或妇女主任担任调委会主任。

　　（二）人民调解在维护农村和谐稳定、促进农村民主法治化进程中发挥着积极作用

　　1.化解劳资矛盾纠纷，保障农村经济发展。出租厂房办企业是城乡结合部农村集体经济的重要支柱，要保障农村的经济发展，就要积极化解劳资矛盾纠纷。如2006年白云区人和镇辖内仅200人以上的企业就有36家，该地区每年发生劳资纠纷几十起，平均每宗涉及10-30人，多的有100多人。人和镇调委会与镇劳动所建立了工资监控与调处队伍，在各村调委会成立工资监控小组，通过积极的预防排查措施，将矛盾平息在萌芽状态中，2005年及时消除劳资纠纷隐患80多起。针对老板欠薪弃厂逃匿的情况，人和镇调委会积极调解，首先要求出租方按有关政策垫付工人部分工资，然后引导工人申请劳动仲裁或向法院起诉，并指导他们与出租方签订协议，约定法院日后将工厂设备变卖的款项用于偿还出租方垫付款，有效解决了工人追讨欠薪无门的难题。在区调处办的指导下，各个镇调委会每年还在春节等重大节日期间，专门对企业工资支付情况进行重点排查，做到及时发现问题及时化解，大大减少了群体性事件的发生。2006年，仅钟落潭、人和两个镇就为540多名外来工追回欠薪90多万元，既保障了工人的合法权益，又维护了农村的稳定。

　　2.化解基层民主矛盾纠纷，促进农村民主自治。农村干群关系是影响基层民主自治实现的重要因素，基层民主矛盾突出、干群关系紧张常常导致群众对党和政府信任感的缺失。由于村民自治范围内的事项政府不能直接干预，法院依法一般也不受理这类案件，而村民要求解决纠纷的诉求又很急切，因此人民调解方式成为较好的选择。当前，人民调解在运用法、理、情等手段化解纠纷的基础上，更注重加强对村民的法律引导，在调解中进行法制宣传。如：人民调解员在调解村务财务纠纷时，向村干部宣传相关法律规定，要求其依法将村务财务向村民公开，同时引导村民合法提出诉求；在村“两委会”及经济社换届选举时，镇调委会协助村、社严格把好选举的法律关，做到每一个程序都符合法律规定，并在选举现场向村民宣传相关法律法规，确保选举依法、公正。如白云区江高镇某村、钟落潭某村曾因选举问题引发村民上访，经积极调解和法制宣传，均依法顺利地完成了选举工作。

　　3.化解农村股份纠纷，保障农民合法利益。城乡结合部农村由于得天独厚的地理环境，经济比较发达，很多村的股份分红非常丰厚。而农村股份分配是由各村的村规民约自行约定的，部分村干部为了自身利益任意剥夺一些村民的股份权益，致使这些村民经常越级上访或采取其他过激行为。农转非居民、外嫁女的股份分红问题是近年来广州市城乡结合部农村的热点和难点问题。如白云区就曾发生过村民因被村剥夺股份分红而起诉镇政府和区政府的案例，由于政府不能干预农村自治事项，因此这些村民被判决败诉。但败诉不等于矛盾就此了结，白云区各镇调委会利用长期在基层工作形成的便利优势，运用法、理、情等手段，做好村干部、村民和上访村民的思想工作，使上访村民放弃了一些过激行为，也使一些村恢复了个别村民的股份分红，维护了这些村民的权益。

　　4.化解征地拆迁纠纷，保障农民安居乐业。征地拆迁使农民失去了“家园”，如果这些农民安置得不好，或者拿不到相应的补偿款，由此引发的纠纷不但激烈，而且是群体性的。由于拆迁安置是一项非常复杂的事情，这就需要多方协调，快速、妥善地解决纠纷，以保障农民安居乐业。目前，新白云国际机场拆迁安置纠纷经各方联合调处已解决。对于机场高速公路建设的拆迁安置问题，各级调委会积极调解，多次防止了村民集体上访，并引导村民就纠纷的焦点问题——安置房是否属于“危房”进行专业技术鉴定，大部分村民同意了鉴定结果，有望尽快解决。

　　5.充分发挥村民的自我教育、自我管理、自我约束功能。人民调解是农民群众化解自身矛盾的重要方式，是群众自我教育、自我管理、自我约束的体现。而农村调委会的调解员多由村民选举的村干部担任，很多村民自治章程都规定村干部有调解纠纷的职责，因此与城市社区调委会相比，农村调委会的调解员在村民中更具有威信，因而调解成功率更高。如：2006年，白云区四个镇的两级人民调解委员会共调解民间纠纷920起，其中村调委会调解688起，约占75%.绝大多数的婚姻、家庭、继承、邻里等传统民间纠纷都在村级调委会得到了化解，做到“小事不出村”，充分发挥了村民自我管理和教育的功能；而镇调委会主要调解村调委会解决不了的疑难纠纷，以及群体性、敏感性的重大矛盾纠纷，如劳资纠纷、债务纠纷、土地承包纠纷等，做到“大事不出镇”，促进了农村的和谐稳定。

　　6.在调解中开展法制宣传教育，提高农民的法律意识。人民调解的重要内容之一是向纠纷双方当事人宣传法律法规和政策，教育当事人知法、懂法、守法，调解过程同时也是对当事人进行法制宣传教育的过程，因此不但化解纠纷，还有利于提高农民群众的法律意识，促进“乡风文明”建设。例如：2004年京珠高速公路白云段建成后，白云区太和镇某村的村民集体投诉要求解决工程遗留的弃土场及排水沟堵塞问题，并扬言要采取过激违法行为。太和镇调委会引导村民依法提出诉求，并及时与工程建设指挥部沟通处理遗留问题，防止了违法行为的发生。2006年，江高镇某村村民因对征地款分配不满，聚众阻挠广州西二环高速公路施工，镇、村调委会及时介入，上门向村民宣传政府建设规划和相关法律法规，教育村民依法解决问题，最终村民接受了教育，工程得以顺利进行。

　　三、强化人民调解工作，为建设新农村发挥更大的作用

　　（一）进一步健全人民调解组织网络

　　以白云区为例，农村地区总面积达494.58平方公里，有常住人口约40.8万人，流动人口约19万人，但目前仅有基层人民调解委员会152个、调解人员628人，平均约3934人才有一个人民调解委员会，约952人才有一名人民调解员，远远不能满足化解纠纷的需要。城乡结合部的很多农村都是大型村落，如白云区钟落潭镇的良田村、龙岗村，江高镇的江村村，户籍人口都在8000人以上，人口3000-7000人的村也很多，单靠村调委会3名调解员来调解纠纷显然是远远不够的。因此，建议建立“纵向到底、横向到边”的人民调解组织网络：纵的方面，在镇、村两级调解组织的基础上，每个经济社建立一个调解小组，由社员推选多名品格较好、威望较高的社员担任调解员，形成镇、村、经济社三级调解网络；横的方面，对于一些工厂、企业较多的村，加快企业人民调解委员会的建设，扩大调解组织的覆盖面，切实将矛盾纠纷化解在基层。如钟落潭镇调委会在辖内建立了11个企业调委会，这对化解各种劳资纠纷有着积极的作用。

　　（二）进一步加强人民调解队伍建设

　　当前，广州市城乡结合部农村的人民调解员队伍素质偏低，尤其是法律知识水平不高，这是制约人民调解工作发展的“瓶颈”。2006年，白云区628名农村调解员中，高中以上（含高中）文化440人，占70%，初中以下（含初中）文化188人，占30%.真正进行过法律专业学习的调解员很少。因此，要加强人民调解队伍的建设，就要强化人民调解员的业务培训和法律知识培训，不断提高人民调解员的调解工作水平。一是建立分级培训制，由司法行政部门和法院分别根据纠纷处理的不同阶段对人民调解员进行分级培训。二是建立定期培训制，司法行政部门每年定期组织全区的人民调解员集中培训，聘请法律专家、调解工作经验比较丰富的专业人士授课辅导，此外各基层司法所各自再定期组织辖内的村（居）人民调解员进行培训。三是建立人民调解员旁听法庭审判制，组织人民调解员到法庭旁听案件审理，了解案件的审判程序及法律的适用，并参与庭前的调解。实践中，白云区一些司法所经常组织人民调解员到法庭旁听审判，参与庭前调解等，对于其调解水平有明显效果。此外，有的司法所还每月召开村调解主任学习例会，学习有关文件精神及新法律法规，分析近期调解工作的重点、难点问题并研究解决对策，增强了调解队伍的法律、政策和业务水平。

　　（三）进一步完善人民调解经费保障机制

　　一定的激励和保障机制是提高调解组织工作质量和效率的重要保证。当前农村调解组织的经费很少，由于调解员多为村社干部，其调解经费开支大多由村委会、经济社予以保障。不过这种状况近年有所改观。从2004年起，白云区每名调解员每月的补贴从30元提高到100元，由区财政予以解决。虽然补贴仍然较少，但对调解人员起到了激励作用，很多调解员感受到政府对调解工作的重视，工作责任感大大增强了。由于城乡结合部农村的经济状况都比较好，建议指导村、经济社在调解经费、调解员补贴方面给予更多的保障。

　　（四）切实加强农村基层司法所建设，强化司法所的职能

　　农村的基层司法所担负着开展人民调解、排查调处工作、指导村调委会开展调解工作、对调解员进行培训等职能，要搞好农村人民调解工作首先要加强农村基层司法所的建设。一是切实搞好司法所的规范化建设。如白云区四个镇的司法所均完成了业务用房的规范化建设，建立了“三室一库”（办公室、调解室、接待室、档案库），悬挂了统一的标志牌，办公面积都在150平方米以上（其中江高司法所面积达700多平方米），但业务规范化建设还要进一步加强。二是强化司法所的协调功能。要搞好人民调解工作单靠司法所的力量是不够的，在镇一级调委会中，司法所应发挥主导作用，充分协调劳动所、综治办、经济办、社会事务办、妇联、工会、农办等部门，形成共同化解民间纠纷的合力，并制订相应的工作制度。三是增加司法所的人员编制。目前白云区镇级司法所的人员编制为4至5人，面积达169.4平方公里的钟落潭镇也只有5个编制，面对繁重的维稳工作，显得力不从心，建议镇级司法所增加到8至10个编制。

　　（五）大力推进村级人民调解委员会的规范化建设

　　为了提高调解工作的效率，增强调解效果，推进村级调委会的规范化建设是必然要求。规范化的村级调委会应有专门的调解室，有调委会公章，有统一制作的标志牌，使用区司法局统一印制的规范的调解文书，并建立调解文书档案。如白云区江高镇大田村调委会是该区第一个完成规范化建设的村级调委会，该村不但建立了规范化的调解室，还由村党支部书记兼任村调委会主任，近年来，该村人民调解工作实现了“五无”（无民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访，无重新犯罪），确保了村内社会秩序的稳定。该村由村党支部书记兼任村调委会主任的做法值得借鉴，这对于树立基层调委会的地位和威信、增强化解纠纷的能力起到很大的作用。

　　（六）充分发挥基层法院巡回审判法庭的作用

　　司法部要求进一步加强人民调解与司法调解及民事诉讼的衔接和协调，共同化解基层农村纠纷。实践中，这种衔接和协调做得还不够。如白云区人民法院在太和、人和、钟落潭、江高镇的人民调解室分别挂牌建立了巡回审判法庭，这对加强人民调解与司法调解及民事诉讼的衔接是一个很好的平台，有利于人民调解员旁听庭审，参与诉前调解，较好地化解农村土地承包、婚姻家庭、邻里等纠纷。但巡回审判法庭成立半年来，未能发挥其应有的作用。建议加强基层司法所与派出法庭的沟通协调，将巡回法庭充分利用起来。

　　实践证明，人民调解在维护农村和谐稳定、保障农村经济发展、促进农村民主自治、保障农民合法利益、保障农民安居乐业、提高农民的法律意识等方面发挥了其独特作用。加强人民调解工作，对建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的城乡结合部新农村具有重要意义。

摘自《法治论坛》第13辑