老年人退休权的宪法分析
发布日期：2013-10-28 文章来源：互联网
【出处】《法学杂志》2011年第2期
【摘要】在人口老龄化成为事实的当下中国，如何保障老年人的退休权益，成为一个急需研究的课题。退休权是宪法规定的一项基本权利，它的具体权能包括社会保障权、社会救济权和医疗卫生权。实践中，男女平等退休和延迟退休制度是值得研究的理论难题，在社会调查基础上，借鉴世界各国经验化解矛盾是可选的路径。
【关键词】老年人；退休权；宪法分析
【写作年份】2011年
【正文】
我国目前有1.67亿老年人，其中80周岁以上的高龄老人1899万，失能老人1036万，半失能老人2123万。[1]其中北京的老年人口占总人口15%以上，上海、天津等城市的老龄化现象均比较严重，上海为了应对人口老龄化的危机，甚至实行“柔性”退休制度，把男性公民退休年龄推迟到65周岁，女性公民退休年龄推迟到60周岁。[2]调查统计的数据表明，我国人口老龄化趋势日益严峻，中国已经步入人口老龄化社会，并且中国人口老龄化日益严重的难题在短期内无法攻克。退休老年人作为一个特殊庞大的群体，其权益保障与其他群体相比有共性，也有其特殊之处。
一、退休作为一项基本权利
退休权就其重要性来说，是一项宪法规定的基本权利。根据“百度”百科的解释，退休（retire）是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残完全丧失劳动能力（或部分丧失劳动能力）而退出工作岗位。[3]退休作为宪法规定的特定主体的基本权利，在我国主要体现在《宪法》第44条的规定中，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”该条主要规定了退休权的主体。此外，要全面理解宪法规定的退休权，就必须结合《宪法》第45条的相关规定进行解释，《宪法》第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一条规定了国家对于包括退休老人在内的特殊主体的宪法义务。综合起来看，我国《宪法》规定的退休权有如下几种含义：退休权的主体是企业事业组织的职工和国家机关工作人员，从宪法解释的视角看待，现实中对于退休主体的解释宜采行扩张解释，即所有参加工作的劳动者都有一个退出工作岗位的退休权问题，都是宪法所要保护的主体。退休的条件是年老、疾病或者丧失劳动能力，现实中，主要是以年龄为界限确定退休，疾病和是否丧失劳动能力只是一个参考因素。退休后的权利主要体现为社会保障权和从国家与社会获得物质帮助的权利，广义上还包括社会救济和医疗卫生方面的帮助。退休权作为一项基本权利，其义务主体是国家，国家的义务主要是发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。可见，我们《宪法》比较完善的规范了退休权的主体、条件、权利内容和义务主体的主要义务。
从权利性质上说，退休权属于社会权的范畴，是公民享有的一项基本的社会权利，具有基础性与决定性地位。基本权利是由宪法规范所确定的一种综合性的权利体系，基本权利从形式上说是宪法确认和赋予的，宪法对退休权进行规范就表明退休者在权利体系中重要地位，体现退休者地位的根本性，退休权在权利体系中与其他基本权利一样处于核心地位，表明老年退休公民的宪法地位，反映了国家权力与去年退休公民权利的相互关系，它会形成国家机关与老年退休公民之间利益分配和权利制约的纽带。依据对基本权利的解释，退休权符合基本权利的要素，它是宪法明确规定的特殊主体的权利，权利义务关系明确。
二、退休权的具体权能
我国《宪法》中规定的退休权，属于社会权的范畴。退休权与物质帮助权既有区别，又有联系，共同构成我国社会保障权的内容。[4]根据对宪法规范的解释，退休权包含三个方面权能：社会保险权、社会救济权和医疗卫生权。
老年人退休后享有社会保险，是其宪法权益的基本内涵，退休者的社会保险权具有保险权的共性。社会保险权是一种具有社会权、受益权等多重属性的公民基本权利。确认和保护公民特别是老年公民的社会保险权，是我国社会保险法应确立的首要宗旨。基于这一主旨的要求，社会保险法既应强化规定用人单位的社会保险义务，更应重视国家社会保险职责（特别是政府职责）的法制化建设，[5]这样对于退休者的社会保险具有根本意义。将于 2011年7月1日施行的《中华人民共和国保险法》规定了职工的基本养老保险制度，法律规定由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费，这是立法保障退休权的重要步骤，对于退休者的养老保险起着基本的保障作用。但是由于中国是养老保险后发国家，法律具体实施仍然面临不少难题和障碍，借鉴成熟国家对于退休者养老保险的成功经验不失为一个良好的选择。百度百科提供的资料表明，在欧美国家和地区，90%以上的退休者不单纯依靠领取政府发放的基本养老金来养老，这些国家还有一个非常发达的保障老有所养的辅助网络。比如，美国在税收政策上实行间接的财政转移，支持养老金制度；德国则是每年要拿出几百亿欧元支撑其庞大的养老保障系统运转；在法国基本养老金由雇主交8. 2%，雇员交6.55%；法国对遗属遗孤补助的资金来源于由雇主按雇员收人的5.4%交纳，作为困难家庭补助金。
获得社会救济是退休权的应有之义，社会救济权是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对特殊主体提供物质帮助，受助者有获得社会救济的权利。我国对退休人员的社会救助，现行的主要政策措施有国家供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶助政策等。以上各项政策在不同时期不同程度上对退休人员发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的退休人员社会救助政策，导致资源浪费，政策效果不明显。在实践中，退休者需要的社会救济是全方位的，既需要国家层面的救济，也需要民间层面的义工性质的救助。从法理上说，国家应该积极鼓励和发挥民间救助功能，使得社会和个人慈善救助成为救助的重要形式。目前我国法律规定“老年人因其合法权益受侵害提起诉讼交纳诉讼费确有困难的，可以缓交、减交或者免交；需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以获得法律援助。”据此规定，我国要建立老年人权益保障的法律援助机制，法律援助机构在受理有特殊困难老年人的法律援助申请时，在经济困难标准和受案范围上适当放宽，并简化了程序。另外，一些地方法院根据需要设立了老年法庭、老年合议庭等专门机构办理涉老案件，对一些涉老案件优先立案、优先审理、优先执行等等。这些成熟经验也应当上升为法律。[6]最终成为保障包括退休者权益在内的老年人权益的重要方面。而民间救济和救助是对退休者宪法权益保障的必不可少的环节，慈善和民间救济仍然有很大的发展空间，需要立法和执法层面密切配合，形成完善的对退休者权益保障的社会救济综合保障体系。
医疗卫生保障权是退休者必不可少的宪法权益，它是指退休公民有获得良好的医疗卫生保障的权利，国家有义务提供符合人道要求的医疗服务。现实中，退休者的医疗卫生权益保障存在实际的困难，包括退休老年人在内的普通公民就医难、看病难、排队难成为社会普遍议论的话题。有学者认为我国退休公民的医疗健康状况并没有随着经济的快速增长而得到相应改善，其主要原因在于公民拥有的医疗卫生保障很不平等，离休者和普通退休者享有不平等的医疗保障、农村和城市居住者享有不同的医疗保障、干部和普通公民享有不同的医疗保障。应当说，享有平等的医疗卫生保障权虽是宪法赋予公民的权利，但落实起来却困难重重。只有按照新医改方案的要求，通过多方长期而艰苦的努力，我国退休公民医疗卫生保障的平等权才能真正实现。[7]
三、平等退休权
在中国退休权实践中，存在两个现实难题，其一是平等退休权问题；其二是延迟和弹性退休问题。
现行中国法律规定的法定退休年龄是男性公民60周岁，女性公民55周岁，上述退休年龄是1978年6月国务院颁发的《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发[1978]104号）所规定的，其中下列情况可以办理退休：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年。分析上述规定，从宪法法律理念上看，存在一个男女退休不同龄的平等权问题，这种差异对待是一种不平等待遇抑或是一种合理差别，值得在宪法法律理论上进行探讨。我国宪法之所以对于男女采取不同年龄的退休制度，立法者主要是考虑男女的身体条件和健康状况的不同，认为这是一种合理不同等。而西方国家基于对男女平等的形式要件的考量，一般对男女退休年龄没有做出差别规定，一律规定男女同龄退休。
从宪法理论上分析，如果认为男女退休不同龄的规定违反宪法平等权原则，可以进行合宪性审查，在具体的案件中有两种路径选择。其一是按照《立法法》规定法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，《关于工人退休、退职的暂行办法》在性质上属于行政法规，根据《立法法》第88条第2款“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。”据此可知，退休不同龄的规定属于行政法规，由全国人大常委会进行处理，这在本质上涉及到违宪审查权及其具体适用的现实难题。由于目前中国的违宪审查机制还有待完善，因此，对于认为男女退休不同龄的规定违反宪法的公民，也只有按照立法法规定的途径提出审查意见，由全国人大常委会决定是否对之进行处理。第二条解决路径是由国务院自行修改《关于工人退休、退职的暂行办法》，不需要启动行政法规审查程序，现实中，孙志刚案件引发了对1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的质疑，但是全国人大常委会并没有启动违宪审查程序，而是由国务院自行发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，取而代之《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，形成了事实上的废除。因此，对行政法规等规范性文件本身质疑的最终解决机关不是法院，而是中央最高行政机关或者最高国家权力机关的常设机关决定。我国今后是否要修改男女退休不同龄的规定，还需要广泛征求意见，在充分协商基础上作出制度选择，假如要对男女不同龄退休制度进行变革，可行的有先例的做法是国务院自行修改相关的规定，不直接启动违宪审查程序。
平等退休权还涉及到退休与离休的不同待遇问题。在中国根据退休者退休时的不同级别，还规定了离休制度，退休和离休享受的退休待遇是不同的，这种规定具体实施情况如何，退休和离休之厘定是否有合理之处，是否有完善的空间，也需要在法律上进一步研究。
四、延迟退休
延迟退休制度，这是一个世界性的话题，延迟退休是指改变原有的退休年龄，推迟退休。比如在上海试行男性65周岁、女性60周岁退休的新办法，这需要法律作出回应，法治社会的一个重要特点是一切重大问题都会到法律，在法律框架之下解决。从宪法法理上考量上海的规定，主要应该回答这种规定与现有的行政法规是否冲突，假设有冲突，在法律上仍然要坚持《立法法》规定的法的位阶原则，下位法不可逾越上位法。随着人口老龄化趋势的日益加剧，相信，在继上海之后还会出现更多的延迟退休年龄的试点，这需要在法律上对其合法性作出回应，推迟退休年龄意味着对劳动者休息权的限制和延迟，部分劳动者对此必然有不同的见解，身体健康、工作顺心的劳动者可能工作意愿相对较强，愿意或者乐意推迟退休年龄，而身体欠佳或工作不如意的劳动者，则希望尽快结束法定工作，享受退休的待遇。
无独有偶，在法国、德国和美国就因为延迟退休年龄而引发了诸多的宪法法律争议，西方国家面对此种争议，一般在法治架构下解决。2010年9月10日法国议会众议院投票表决，同意将现行的法定退休年龄60岁提高至62岁，这引起了轩然大波。而其他西方国家退休年龄或为65岁，或为67岁退休的，欧洲委员会甚至宣布：2060年，他们建议的退休年龄将延长至70岁。事实上，世界各国不断延长法定退休年龄，已是大势所趋。民众虽然有不同意见，但是这种争议最终一般会回到议会，由其通过民主立法或者法律修改的方式解决，民众可以在法律许可范围内充分表达自己的看法，广泛协商基础上的立法民主，是其应对不同意见的法律制度。总之，退休在不同的国家和地区都有不同的规定，在实践中有不同的做法，在中国调整退休年龄需要充分调查，广泛的征求民意，在此基础上谨慎立法，正如人力资源和社会保障部副部长王晓初所说：“目前，我们对退休年龄的问题还在进行研究，这个问题需要综合考虑中国人口结构变化的情况、就业的情况。”[8]结合国情，分步骤应对人口老龄化危机，最终需要国家在法律层面作出回应，形成确定的期待。
目前我国事实上存在多种形式的弹性退休制，比如在大学教师中，有终身教授一职，是指某些大学通过一定的程序对于某些教师采取不退休的制度，特别是一些两院院士在中国被视为最宝贵的财富而延迟或者不退休，这一点与美国法院法官不强制退休制度有类似之处。对于这种不退休或者弹性退休者，如何在法律上保障其权益，需要全面的衡量和考察，研究超过退休年龄而不退休者的权益保障是一个新的法学研究课题。
总之，人的幸福是宪法和法律要考量的重要价值，中国老年人口数量巨大，老年人的退休权及其宪法法律保障事关老年人的幸福。在退休者人口总量越来越多、现代国家行政权不断强大的今天，20世纪新发展起来的“给付行政”对于解决退休老年人的幸福生活提供了法理基础。[9]有理由相信，退休老年人的权益会得到越来越完善的宪法法律保障，这也直接关系着社会主义现代化建设的成败与和谐社会建设目标的实现。
【作者简介】
陈雄，单位系湖南工业大学法学院。
【注释】
[1]陈荞：《民政部：捐赠养老机构个人有望全额免个税》，载《京华时报》2010年11月29日。
[2]杜昱欣：《上海柔性延迟退休年龄男性上限65岁女性60岁》，载《新京报》2010年9月28日。
[3]“退休”词条之解释来源网址：//baike. baidu. com/view/38531. htm，访问日期：2010年12月1日。
[4]夏正林：《论退休权的宪法保障》，载《法学》2006年第12期。
[5]许建宇：《社会保险法应以保障社会保险权为核心理念》，载《中国劳动》2010年第3期。
[6]陈丽平：《老年人权益保障法修订工作正在抓紧进行》，载《法制日报》2008年10月7日。
[7]梅达成、王海容：《我国公民医疗卫生保障平等权的享有现状及原因分析》，载《医学与法学》2009年第2期。
[8]转引自郭晓宇：《更改退休年龄与否引发热议弹性退休制呼声渐起》，载《法制日报》2010年9月27日。
[9][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第55页。
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