单边外资自由化-90年代发展中国家外资法发展趋势

　　自80年代中期以来，在经济全球化和各国进行更广泛市场经济改革的背景下，不少原来对外资采取限制和管制政策的发展中国家开始对本国外资法作出重大修改或者新颁布专门的外资法，以便使外资流入能与其经济发展政策相适应。1991—1998年间，各发展中国家对其外资法修改的94％是为了给外国投资者提供更有利的投资环境，只有6 ％的修改是属于加强对外资的管制（表1）。由此不难看出， 近年来发展中国家对外资法的修改进程体现了前所未有的单边外贸自由化（ unilateralfdi）趋势。

　　表1 各国修改外资法的情况，1991—1998

　　a： 包括有关自由化的修改或旨在加强市场功能的修改和增加鼓励外资的措施

　　b：包括加强对外资的管制和减少鼓励外资的措施的修改

　　数据来源：联合国贸发会议《1999年世界投资报告》

　　外资自由化内涵

　　根据联合国贸发会议的解释，所谓外资自由化主要包括以下几方面的内容（图1）：①减轻或者消除所谓市场扭曲（market distortions）的影响。造成市场扭曲的原因可能是外资法中专门针对外国投资者的限制措施（例如外资进入及经营方面的障碍），也可能是外资法中有关给予或不给予外国投资者某种优惠措施及补贴的规定；②提高给予外国投资者的待遇标准（例如给予外国投资者以国民待遇，最惠国待遇以及公平公正待遇）；③加强对市场的监督以保障市场机制的正常运转（例如制定竞争规则，信息披露规则等）。

　　单边外资自由化

　　各发展中国家的单边外资自由化主要通过在上述几个方面修改原有外资法或制定新法规来实现：

　　（一）减少对于外资准入、股权、经营等方面的限制

　　第一，在外资准入方面。各发展中国家政府通过减少（而不是完全放弃）对外资进入的行业限制，使得外国投资者的进入及开业较以前更为容易。各国主要通过两种方式修改其外资法以放宽对外资的准入，一种方式是在所谓允许外资进入“积极清单”（positive list ）上增加允许外资进入的行业；另一种方式是减少原来禁止外资进入的“消极清单”（negative list）上的行业，主要是服务行业和基础设施产业。值得注意的是，许多发展中国家特别是拉美国家通过允许外资参与本国对于公共设施领域的私有化进程，开放了许多原来禁止外资进入的行业，如电信、公共交通等行业。

　　第二，在对外资股权限制方面。许多发展中国家曾将对外资股权参与限制和强制性的合资经营要求作为一种政策工具广泛使用。目前，在大多数对私人投资开放的行业里，以上这两种限制已被取消。另外，对于股权限制外的其他对外资控制的限制， 例如所谓的“金股权”（golden shares）尽管在大型投资项目中，在对当地经济具有战略重要性的投资活动中，或是在国有企业私有化的过程中，可能仍需继续使用，但与以前相比这种方式的使用已经不是那么普遍。为消除对来自中小企业的外资流入的障碍，许多发展中国家也减少或取消了外资进入的最低投资比例要求。另外，几乎所有东南亚国家均修改了其外资法中非常普遍的股权当地化（fade —out）要求。

　　第三，在外资进入程序上。许多发展中国家特别是一些非洲国家趋向于用简单的登记程序来取代原来对外资进入的审批要求。当然，对于外资进入某些特定的具有战略地位的产业，例如银行与金融业、航空运输、广播及电讯业，或是外资通过兼并或收购（m 各国都有一定的审批要求。

　　第四，一些国家正在放松某些类型的经营性限制。例如对于外国管理人员进入的限制除了其移民法上的限制外已有所放宽。 根据wto 的trims协议的要求，许多发展中国家修改了其外资法中为trims所禁止的有关履行要求的内容。对于那些不为trims 协议所禁止保留下来的履行要求，也不再作为一种强制性要求，而是与投资鼓励措施结合在一起使用。据统计，1998年，对于经营性限制方面的修改占到了各国外资法修改的94％。

　　第五，一些发展中国家放松了对于投资项目的外汇管制。投资原本及利润被允许自由汇回，尽管在外汇收支危机时，它们仍有权实行暂时性的外汇管制。

　　（二）提高给予外国投资者的待遇标准 减少外资流入障碍的同时，各发展中国家也通过修改其外资法提高了给予外资的待遇标准，目前给予外国投资者以国民待遇、公平和公正待遇原则上已被广泛接受。具体来说，许多原来仅给予国内公司的优惠措施现在也同样适用于外资。实际上，一些发展中国家给予外资“超国民待遇”，即外资能享受到本国企业所不能享有的优惠政策。另外，以往许多发展中国家外资法都规定外资企业不能在其国内资金市场上筹措资金，这一限制主要是为保证外国投资者的投资能带来东道国所缺少的外汇资金，现在许多国家都已取消这一限制。

　　（三）加强市场监督机制 为保障市场机制的健康运行，越来越多的发展中国家颁布了竞争法。制定有竞争法的国家从1980年的40个增加到1997年的70个。大多数国家也建立了对于跨国兼并、股票交易与金融市场的监督机制。

　　政策评价

　　发展中国家外资单边自由化的发展趋势与其对待外资态度的转变密切相关。战后至70年代，许多发展中国家政治上独立后，为保证其经济上的独立，许多发展中国家的政府对外资对本国经济发展的作用持谨慎甚至怀疑态度，他们往往倾向于强调东道国对外资的管理，比如说采取禁止或限制允许外资进入的部门，限制外国投资者的利润或原本汇出，或对外资实行履行要求等种种手段来对外资加以管制。但由于80年代以来一些发展中国家先后发生债务危机，迫使这些国家对外资的作用重新认识。另外，随着经济全球化进程的发展，发展中国家越来越认识到外资尤其是跨国公司对于本国国民经济发展的重要作用，如外资可带来发展中国家急需的资金、技术、先进的管理经验、市场。因此，大多数发展中国家对待外资态度经历了从谨慎欢迎到积极引资的根本性转变，他们竞相修改原来以管制为主要内容的外资法，大力推行外资自由化政策。外资自由化政策的推行对于某些发展中国家吸引外资事实上也起到一定的作用。联合国贸发会议在其《1998年世界投资报告》中指出，近年来流入中、东欧国家外资大幅增长的一个重要原因是这些国家推行市场经济改革和外资自由化的政策。

　　自80年代中期以来，外资自由化浪潮席卷了各发展中国家，但与此呈鲜明对照的是，外资在各发展中国家的地域分配却出现两极分化的态势。1997年亚洲发展中国家与拉美发展中国家引进的外资分别占到全球外资的21.8％和14％，而非洲许多发展中国家尽管修改了国内外资法，采取外资自由化的政策，外资流入水平仍然非常低，其引进的外资仅占全球外资的1.2％。因此，对于外资自由化政策吸引外资的作用， 应该认识到其局限性。外资自由化政策只起到允许外资进入的作用，但并不一定能保证外资的流入。

　　外资自由化内涵：减轻或消除市场扭曲影响；提高给予外国投资者待遇标准；加强对市场的监督。

　　（一）局限性 ①外资自由化政策本身不能完全等同于吸引和促进外资增长的政策。由于这两种政策的主要目的都是为吸引外资，因此在实践中往往难以区分。但是，外资自由化政策并不是吸引外资的唯一可能的手段，也不一定是所有情况下最有效的手段。在特定情况下，一些限制性措施也可被用来吸引外资，例如为吸引一个外国投资者投资某个产业时，东道国政府承诺在一定时期内不再允许其他投资者投资该产业与之竞争。②外资进入不仅取决于一个国家是否实施自由化的外资政策，更重要的是取决于某些经济因素，诸如东道国国内市场的大小，国内经济的增长速度，经济运行状况的稳定性，对国际贸易的开放程度，当地是否存在有能力的供应商等等。不同类型的外资进入时所考虑的经济因素亦不同，例如对于以开拓市场为目的的外资来说，进入时主要考察的经济因素是东道国市场的大小，因此，如果一国的国内市场容量十分有限，那么，即使该国外资自由化的程度再高，也不可能吸引到以开拓市场为目的的外资。③外资自由化政策在不同产业适用的效果不同。对于一些产业来说，外国投资者对东道国通过修改国内外资法而采取外资自由化政策是非常欢迎的。例如在通讯和公共设施领域，跨国公司对于外资自由化政策的反应非常积极。1990年美国投资者在这两个领域中的投资仅占其对外直接投资总量1％还不到， 但随着各国放松了对这两个产业的管制，到1996年美国在上述两个领域的投资上升到其对外直接投资总量的3％。相反，对于一些技术含量较低、竞争激烈、 交通运输费用较低的生产性产业，比如说制造铅笔、毛巾、牙刷的行业，外资自由化政策不会带来更多的外资流入，这些产业的发展还得依赖于贸易和国内生产。在这些行业，外资自由化政策作用有限并非由于发展中国家失去了其吸引外资的地缘优势（locational advantage），而是因为很少有外国投资者认为自己具备了与当地企业竞争的优势。

　　从某种意义上来说，发展中国家目前所奉行的单边外资自由化政策对于吸引外资来说，不仅有其局限性，当实施到一定阶段时，甚至可能会带来消极影响。在某个发展中国家刚开始实施外资自由化政策时，可能会对于吸引外资起到积极作用。但随着大多数发展中国家普遍实施外资自由化政策以竞争外资，外资自由化政策正逐渐失去它对外资的吸引力，这意味着外国投资者，尤其是跨国公司在作投资决策时，已不再将发展中国家实施的外资自由化政策视为一种鼓励措施，而是将其视为理所当然应该享受的待遇。发展中国家普遍推行外资自由化政策所带来的另一个后果是，同一行业在不同的发展中国家的开放程度正日益接近，这使得外国投资者对于东道国的其他与外资有关的条件（如前面提到的经济因素、其他政策）越来越挑剔，要求也越来越高。

　　（二）关注焦点：第一，发展中国家应根据本国经济发展水平谨慎决定外资自由化的步伐。事实上，尽管投资自由化是国际投资领域内的一个新趋势，但甚至在目前许多所谓“开放”的市场经济国家，他们的国内法也继续对外资进入与设立进行不同程度的管制。第二，为使外资自由化政策对于发展中国家的经济起到积极的作用，将外资引入到符合发展中国家国民经济发展要求的产业中去，发展中国家在不同的产业上应采取不同的自由化政策。对于优先发展的产业或因进行结构性调整急需外资流入的产业，可适当加快外资自由化的进程；而对于发展中国家具有传统优势的民族工业或暂时需要保护的“幼稚工业”，应暂缓实施外资自由化政策。第三，为保证外资自由化政策的成功实施，发展中国家应考虑到外资自由化政策与其他政策如贸易政策、财政金融政策、环境保护政策、劳工政策等相协调。第四，发展中国家应该认识到外资自由化政策不能被当作成一种相互竞争外资的工具来使用。如果发展中国家在推行外资自由化政策时竞相攀比，不仅无助于吸引外资，而且与其利用外资以促进国民经济发展的根本目标会背道而驰。为克服单边外资自由化政策的消极影响，发展中国家应该加强外资政策的协调，统一立场。从这个意义上来说，发展中国家应该积极参与制订区域性及多边的投资协议，以便在国际层面上建立一个被大多数发展中国家所认同的、统一的、透明的外资自由化标准。

　　中国重构外资立法体系应关注：研究外资自由化趋势；发挥我国自身优势；根据国际条约义务修改相应法规；加强反垄断立法。

　　重构我国外资立法体系

　　随着经济全球化及我国社会主义市场经济的发展，我国目前以三个专门外资法为骨架的外资法体系已不再适应新形势的发展，在实践中常表现为各法互不协调、难以解决外资领域中出现的新问题。因此，对于我国现行外资法的修改已经显得十分迫切。在各发展中国家外资法出现自由化趋势的背景下，我国在重构外资法律体系的过程中应注意如下问 题：

　　（一）在修改我国现行外资法时，应注意研究其他发展中国家外资法中出现的外资自由化趋势 例如，各发展中国家修改外资法、推行外资自由化一个重要内容是简化外资的审批程序，而长期以来我国外资法的一个主要弊端是外资的审批程序过于繁杂，缺乏透明度，这在一定程度上影响了外国投资者来我国投资的积极性。因此，应该参照其他发展中国家在这方面的立法经验，修改我国外资法中关于外资审批的内容。

　　（二）充分发挥我国具有的吸引外资优势，灵活运用外资自由化政策 由于我国具有大多数发展中国家所不具备的吸引外资的优势，如稳定的政治环境、良好的经济发展势头、巨大的市场及高素质却相对廉价的人力资源，到1998年，我国已连续7 年成为吸引外资最多的发展中国家。据联合国贸发会议《1999年世界投资报告》统计，1998年中国引进的外资总量达到450亿美元。 鉴于前面提到的外资自由化政策吸引外资的局限性以及可能带来的负面效应，我国不应盲目追随发展中国家外资自由化的潮流，在修改我国外资法的过程中，应根据我国目前的经济发展状况和引进外资的长远目标来谨慎实行外资自由化，并且在不同的产业部门应实行不同的自由化政策。

　　（三）根据所承担的国际条约下的义务修改相应的外资法规，决定外资自由化步伐 随着中国即将加入世贸组织，中国有义务实施世贸组织的各项与投资有关的协议，如trims协议、gats协议， 并且有义务履行中国加入世贸组织的议定书中所作出的市场开放承诺，这就要求我国一方面根据世贸组织有关协议的要求修改现行外资法中与世贸组织规则不符的内容，如被trims所禁止的当地成分、贸易平衡等履行要求， 另一方面根据市场开放承诺的时间表要求，在承诺对外资开放的领域内逐步推行外资自由化政策、放松对外资进入的管制。

　　（四）加强反垄断与限制性商业行为等方面的立法，减小外资并购进入带来的负面影响 当今外国直接投资发展的一个新特点是外国直接投资往往通过跨国并购（cross-border m 在许多发展中国家，这种跨国并购与各国的部门私有化项目紧密相关。例如，1998年巴西7起大的收购事件中有6起涉及到该国电讯领域内的私有化。在我国，自1992年以来，外国投资者开始通过全部或部分收购中国现有企业特别是国有企业的资产或股份，成立外商独资企业或外商控股的合营企业。随着我国以产权重组、建立现代企业制度为内容的国有企业改革的深入，外资并购必然成为外国直接投资的一种重要形式。因此，在逐步放松对外资的管制、推行外资自由化的同时，我国应抓紧反垄断与限制性商业行为等方面的立法，以减小外资进入特别是通过并购形式进入后可能带来对国民经济发展的不利影响。

　　韩亮