应该认真对待我国的不动产规划

　　关键词： 不动产/规划/规范

　　内容提要： 执行不动产规划是保障土地资源可持续利用的前提，我国目前土地资源的浪费是未能有效执行不动产规划的结果，对此既有体制原因，也有法律原因。将不动产规划提升为具有法律性质的规范，以及将执行不动产规划作为施政要求，无疑是解决问题的重要途径。社会民众和立法机关的参与必将增强制定不动产规划的公正性和执行不动产规划的强制性。

　　不动产是财产法的核心，在社会主义市场经济条件下，从民法学角度强调不动产利用中的私法自治原则无疑是非常重要的，而私法自治与国家强制在现代财产法中是对立统一的，国家强制在不动产利用中的基本形式是对不动产规划的执行，以体现不动产利用的公益目的。执行不动产规划在我们社会主义国家本来应该是不成问题的，但令人遗憾的是，我国的不动产规划未能得到有效的执行，造成国土资源的极大浪费，还伴随产生了一系列的环境问题。根据我国“十五规划”的指标要求，确保到2005年全国耕地面积不低于12800万公顷，然而，刚刚发布的国民经济和社会发展统计公报显示，2005年中国净减少耕地36．2万公顷，全国耕地面积约为12200万公顷。如果这种情况持续下去，那么我国对不动产的利用必将失去控制，使国民经济出现无可挽回的巨大损失，因此，我国的财产法制度也应该强调执行不动产规划的重要性，否则其实际价值是令人怀疑的。

　　一、不动产规划是科学配置国土资源的基本规范

　　不动产规划是一个上位的概念，又称国土规划，学者们一般认为国土规划是指在预测土地利用结构的基础上配置各种用地的综合性活动[1]（P359-366），本文认为国地规划是对各种不同用途的土地进行科学配置后形成的用地规范，《土地管理法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”不动产规划是由总体规划、详细规划、区域规划、专业规划、上级规划和下级规划组成的有机整体。因不动产规划是建立在土地调查和土地统计的基础之上的，根据我国《土地管理法》第28条规定的土地调查、第29条规定的土地统计和第30条规定的土地利用状况监测，不动产规划的制定是一项复杂的科研行为，故本文称不动产规划为科学配置的结果。我国与其他国家一样实行土地用途管制，土地规划主要确定土地用途。根据《土地管理法》第19条第3项的规定，编制土地利用总体规划时应该统筹安排各类、各区域用地。该法第20条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”所谓土地利用区是指县级和乡（镇）土地利用总体规划根据需要划定的基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。依照该法第4条第2款的规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

　　土地利用总体规划分全国、省、市、县、乡（镇）五级，采取自上而下、上下结合的方式编制。《土地管理法》第18条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”《土地管理法实施条例》第11条规定：“乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告的内容应当包括：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期。”《土地管理法》第21条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（ 镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”这种自上而下的编制方式，也可以准确反映全国土地规划纲要的要求。

　　土地规划的执行以土地利用年度计划的执行为保障，《土地管理法》第24条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”根据《土地利用年度计划管理办法》第2条第2款的规定，土地利用年度计划是指国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。[①]土地利用年度计划的内容应当包括：（一）农用地转用计划指标，分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标；（二）耕地保有量计划指标；（三）土地开发整理计划指标，分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。

　　我国《城市规划法》第19条和第20条分别规定了城市总体规划和城市详细规划。第19条规定：“城市总体规划应当包括：城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划。设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划。”第20条规定：“城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。城市详细规划应当包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。”

　　我国的不动产规划以土地利用总体规划和城市总体规划为主，《城市规划法》与《土地管理法》处于同样的法律地位，即都是全国人大常委会制定通过的，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《土地管理法》，根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》，于1990年4月1日起施行。1998年国务院机构改革，将原属国家计划委员会制定国土规划的职责划归国土资源部，原来的发展计划和国土规划由国家计划委员会统一管理。《土地管理法》第22条第2款规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。” 该法第23条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”跨区域的规划除江河、湖泊综合治理和开发利用规划外，还包括环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划与草原保护、建设、利用规划等。[②]这一规定反映了土地利用总体规划在不动产规划中的核心地位，城市总体规划应该服从于土地利用总体规划。《城市规划法》第7条也规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”这种将国土规划与土地利用总体规划并列的规定与新修订的《土地管理法》不一致，也不符合规划原理。

　　我国《土地管理法》和《城市规划法》均授权中央地方各级政府制定不动产规划。《土地管理法》第17条授权各级政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划应该服从于全国人民代表大会批准的国民经济和社会发展规划，[③]也就是说土地利用总体规划的能否得到贯彻执行将直接影响到国民经济和社会发展规划的执行。中共中央十六届五中全会公报称，促进城乡区域协调发展是“十一五”时期的重要战略任务。国家空间战略问题在国民经济与社会发展规划中得到明确表述：要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，构建区域发展的框架。而“禁止开发区”、“限制开发区”、“重点开发区”和“优化整合区”的划分正是土地利用总体规划要解决的问题。事实上，分别由国家发改委、国土资源部、建设部主管的发展规划、土地利用规划、城市规划，均在不同层面交叉地对全国经济与社会发展产生影响。

　　我国目前的不动产规划虽然不是一种独立的法律形式，但它可以纳入不同的法律形式之中，可能是法律、行政法规或者行政规章，也可能是行政命令或者行政决定，其法律性质只能根据各类规划的性质而确定。值得注意的是，我国《城市规划法》第21条第6款规定：“城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。”第22条规定：“城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”根据《土地管理法》第25条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。”立法机关参与不动产规划的审批和修改，使不动产规划具有法律规范的性质。但令人遗憾的是，作为不动产规划核心的土地利用总体规划却没有此类规定，根据《土地管理法》第21条的规定，土地利用总体规划由各级政府分级审批，无须经过各级人民代表大会的审查同意。

　　二、不动产规划的执行在我国存在的问题

　　我国分别于1987年和1997年制定了两个全国土地利用总体规划，事实上并未得到有效的执行。第一轮全国土地规划是伴随着1986年制定的《土地管理法》而出台的，这一轮土地规划没有起到实际作用，基本没有实施，北京、江西和西藏等地区则根本没有编制土地规划。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，删除有关禁止土地转让的条款，允许土地使用权依法交易。至1990年国务院颁布的55号令，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色，土地使用权出让已经成为地方政府获取财政收入的重要渠道，随之而来的代价就是耕地的减少和一些地方当政者的寻租行为。1992年之后全国形成前所未有的用地热潮，此后政府开始强制性取消土地开发计划。1997年国家开始第二轮全国土地规划工作，编制到2010年的总体规划，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。在第二轮规划中北京各区县用地规划实质大多没有获批，尤其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。从技术上看，中央政府只是制定全国性的方针政策，对用地实行宏观调控，真正的操作权在县和乡一级政府手里。全国的土地规划图是1：150万的比例，中央无法具体察看和修改，而县级规划图是1：50000，乡级规划是1：10000.它们可以修改土地规划，把基本农田修改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。[2]

　　2004年12月1日开始施行的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部以第27号令）赋予土地管理部门土地预审权，许多人对此寄予厚望。该办法第2条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第10条规定：“预审的主要内容：（一）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目是否符合国家供地政策；（三）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（四）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”这些规定的重点显然是要求以土地利用总体规划为依据，但在实际执行时仍存在许多问题，关键是土地管理部门与城市规划部门的审批权限没有明确的分工。因为开发商在对待建设项目规划的问题上有不少办法，比如，把住宅项目改为写字楼，在普通商品住宅项目中建别墅等等。在原本是住宅用地的土地上建写字楼算不算违反土地使用用途？这是由国土资源部门审批还是由各城市规划局审批呢？另外，想方设法提高容积率、占用绿地等现象更是层出不穷。这些是否都在国土资源部门的土地预审范围之内？开发商究竟应该听谁的，按照谁的审批来立项？我国《城市规划法》第31条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”根据这一规定，只要计划管理部门对建设项目进行了立项审批，取得建设管理部门的建设用地规划许可证，土地管理部门就得供应土地，没有对建设项目的否决权。《建设项目用地预审管理办法》第15条规定：“核准或者批准建设项目前，应当依照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”但是，这一行政规章可惜没有明确的法律根据，因为国务院各部委制定的行政规章应有全国人大及其常委会制定的法律作为基础。

　　与不动产规划相比，由地方人大批准的当地国民经济和社会发展规划则无须国家发改委审批，于是不动产规划与国家国民经济和社会发展规划的对接缺乏制度保障。发展规划被法律确定为编制土地利用规划和城市规划的依据，这个依据又有被地方“依法”做大的可能，由此导致地方与中央意志的冲突。而三大规划分治的空隙，又使冲突的可能进一步增大。一些地方认为，土地利用规划是管长远的，发展规划是围绕本届政府的。不考虑土地的制约因素，编制发展规划就会无限扩大用地指标。结果就是长期利益服从短期利益，全局利益服从局部利益。不少城市在2004年至2020年的城市总体规划修编中都提出了两位数持续增长的指标，通过抬高GDP增长速度与人口规模，以期在中央政府严控土地的政策背景下，拿到更多的建设用地，而这些地方的发展目标并没有经过科学的预测和严谨的论证。[3]（P8-10）依法定程序，国家级“十一五”发展规划须经2006年全国人大会议批准，地方级“十一五”发展规划将与之结合，由地方人大批准。如果城市规划修编先期进行，建设用地已与提前设定的发展速度挂钩，“十一五”规划将面对与既成事实脱节的窘境。我国《土地管理法》和《城市规划法》均规定，城市规划应与土地利用规划协调，城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手城市规划修编之际，规划年限至2020年的土地利用规划修编尚未启动，如果城市规划已把建设用地规模确定了，那么土地利用规划的修编就没有实际意义了。

　　《城市规划法》第11条规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。国务院城市规划行政主管部门应当组织编制全国城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。”可截至目前，全国城镇体系规划尚未出台。全国的还没出来，就搞省级的，这当然不合理，因为行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一种模式，即以省会城市为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。在这种情况下，城市规划由地方分散编制，无法充分反映中央的整体思路。由市场牵动的城际协作日益频繁，目前城市规划已不能解决区域协作问题。交通网络、港口设施、环境生态、空间布局等区域性内容和空间性内容，越来越成为政府规划的重点，国民经济和社会发展规划必须通过土地利用总体规划和城市总体规划来落实，比如，钢铁工业的发展布局和交通设施网络的布局等。建设部在重新修订《城市规划编制办法》时也提出，城市规划的编制范围，要从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹。但区域规划又是土地利用总体规划的内容，土地利用总体规划又是国土资源部的职责。

　　根据上述情况，问题似乎集中在国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间的关系上，虽说“发展规划管目标，土地利用规划管指标，城市规划管坐标”，可问题是，离开了区域统筹，发展目标就可能落空，用地指标也可能失灵，城市坐标也无从下笔。三个规划的编制时间并不统一，审批机构也不一致，即使在地方由一个部门统一管理，也难以解决不同部门之间的利益冲突。

　　三、有效执行我国不动产规划的基本途径

　　现行规划体制固然存在一些问题，但通过对现行法的正确解释仍不难明确三个规划之间的应然关系，即国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划和城市总体规划的根据，城市总体规划应与土地利用总体规划协调一致，土地利用总体规划是不动产规划的核心。在保障环境资源可持续发展的基础上，合理的不动产规划体系是，宏观层面为全国土地利用总体规划，包括省际间的区域规划；中观层面为省级土地利用总体规划，微观层面为城市内部及风景区的规划等。

　　其实，关键问题是如何保障土地利用总体规划的严格执行。当务之急是如何在形式上将全国性的不动产规划明确为具有法律性质的规范，具备法律形式也可以保障立法机关对重要不动产规划制定的参与。我国《宪法》所称“国民经济与社会发展计划”是与指令性计划一致的概念，对于行政机关与企事业单位均有不同程度的约束力，而指导性计划就没有这样的约束力，若称之为调控性计划，则仍无强制性。如果以行政规章的形式出台全国土地利用总体规划、区域性规划，以地方性法规的形式出台省级土地利用总体规划，那么不动产规划就具有普遍的约束力。

　　根据我国《土地管理法》第17条的规定，土地利用总体规划的编制除遵守国民经济经济与社会发展计划外，还应根据“资源环境保护的要求”，所谓“资源环境保护的要求”是指土地规划必须遵守环境资源保护方面的法律法规，所以在制定土地利用总体规划时有必要让环境保护部门参加，因为环境资源法是一个相当大的法律体系，基本上都是强制性规范。《城市规划法》也有这一要求，该法第6条规定：“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署。城市规划确定的城市基础设施建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划，按计划分步实施。”如果不动产规划没有执行环境资源保护方面的法律法规，那么它应该是无效的，但环境保护局、国土资源局和建设局均隶属于地方政府，政府内部的审查很难保证其能够公正处理。即使经有关部门审查发现下级规划违反上级规划，或者违反了环境资源保护方面的法律法规，或者城市总体规划违反土地利用总体规划，现行法也没有规定相应的解决机制。[④]

　　违反上级规划的下级规划、违反环境资源保护法的规划和违反土地利用总体规划的城市总体规划，应该是无效或者部分无效的，问题是其效力由哪一个部门确定以及如何确定。我国的不动产规划权源于法律，根据我国《宪法》第67条规定的全国人大常委会职责、第99条规定的地方人大的职责和第100条有关省级人大制定地方性法规的规定，全国人大常委会和地方人大及其常委会有权监督不动产规划的执行，而且前述《城市规划法》第21条和第22条的规定已经涉及到立法机关的参与，因此不动产规划的效力应由不同层次的立法机关来确定。

　　在认定不动产规划效力的问题上，应该区分规划与规划行为，规划行为又不同于规划执行行为。规划行为是立法行为和行政行为的重点，是以制定规划为目的的行为，规划行为必须有严格的规范，而规划是这种行为的结果。[4]（P408）规划的执行取决于规划的约束力，规划的约束力源于其权威性，依法制定的规划才具有权威性。规划的效力首先取决于规划行为的合法性，其次是规划内容的合法性。

　　规划行为的效力主要表现在是否符合法律程序。一些详细规划也会给私人（包括自然人和法人）设定义务，从而难免影响到私人的利益，因此不动产规划的制定首先应考虑公众的参与，规划方案完成以后，应当公示。公示与公布不同，公示的目的是征求公众意见，而公布是指规划被批准生效后的对外公开。公示期间还应召开由相关各界人士参加的听证会，以便更好地反映民意。我国现行《土地管理法》仅规定乡镇土地利用总体规划的公告，并没有规定公示制度，这显然是不够的，若不涉及军事密秘，则各级不动产规划均应公示，这是发达国家的通行作法。如果规划侵犯了私人的利益那么应该如何处理呢？根据我国《行政诉讼法》第12条的规定，尚不能通过诉讼方式解决，因为行政诉讼的标的是具体的行政行为而不包括行政制度，那么只能通过《行政复议法》第7条的规定申请行政复议，然后才可能通过行政诉讼的方式解决。当事人的变更或者撤销请求权应该仅限于针对具体规划而不是总体规划，因总体规划而受到损失只能请求经济补偿，即使法律规定了私人对总体规划制定的参与权，也不能请求变更和废除，否则个人利益将凌驾于公共利益之上，阻碍符合公益目的的不动产规划实施。

　　规划内容的合法性则应由相应的立法机关组织专门调查委员会审查其是否符合环境资源保护的要求、是否违反上级规划，以及城市总体规划是否违反土地利用总体规划等等。专门调查委员会应由相关专家学者组成，因为城市总体规划中包括许多能源、交通、水利等专业规划。至于具体建设项目的规划则无须立法机关审查，由政府土地管理部门审查建设项目是否符合土地利用总体规划，由建设主管部门根据城市总体规划提出建设项目规划的具体要求，并对建设者制作的建设项目规划进行审查，若符合城市总体规划的要求，则予以批准。《城市规划法》第30条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”

　　审查建设项目是否符合土地利用总体规划即土地预审，涉及现行《城市规划法》的修改，因为城市总体规划应与土地利用总体规划相适应，所以《土地管理法》修改后，《城市规划法》也应作相应的修正，为土地预审提供法律依据。土地预审的范围不仅包括单独选址项目的预审，还应该包括城镇建设（包括各类园区）项目的预审。只要土地利用总体规划中规定了土地用途的划分，如普通住宅用地与豪华住宅用地等，就应该由土地管理部门审查；在确定地段的建设用地范围内，违反城市详细规划提高容积率、占用绿地的问题，则属于建设主管部门的审查范围。

　　综上所述，我国的不动产规划权源于国家土地所有权，各级政府经人民代表大会授权代表国家行使土地所有权，因此不动产规划权具有土地所有权和行政权的双重性质。而不动产规划必将影响到私人利益，如不动产规划的局部调整，以及规划期限届满重新规划等。[⑤]根据我国宪法的规定，[⑥]私有财产不受侵犯，于是民众参与不动产规划的制定是非常必要的，既是对行政权力行使的监督，也是对行政权力滥用的预防，对此应该在《土地管理法》和《城市规划法》中作出相应的规定。为避免土地利用总体规划与城市总体规划在执行时可能发生的冲突，有必要从基本法的层面，明确土地利用总体规划的核心地位及其与城市总体规划制定时的先后次序。土地利用总体规划的执行情况应该成为各级政府施政的基本要求和政绩的考核标准。

　　注释：

　　[基金项目]国家社科基金项目（02BFX017）。

　　[①] 《土地利用年度计划管理办法》已经2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订通过，以国土资源部令第26号文公布，自2004年12月1日起施行。

　　[②] 我国《草原法》于1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。新修定的《草原法》第20条规定：“草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。”

　　[③] 我国宪法第62条第9项规定了全国人大的职权之一就是“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划的执行情况”。2005年10月，中共十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将计划改为规划虽极有意义，但即使是文字修改也应该有宪法依据。

　　[④] 我国关于违反不动产规划的规定主要集中在《土地管理法》第73条之中，均为行政处罚，并且针对的是土地的实际利用者而不是政府房地产管理部门。根据该条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　[⑤] 根据《土地管理法实施条例》第9条的规定，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

　　[⑥] 《中华人民共和国宪法修正案》已由第十届全国人民代表大会第二次会议于2004年3月14日通过，将原《宪法》第13条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

　　  烟台大学  教授·关涛