南京国民政府土地政策和土地立法之评析
一、 南京国民政府土地政策和土地立法概况
（一）土地政策的发展和演变
在法律文本和官方决议中，孙中山“平均地权、耕者有其田”的思想始终是民国土地政策的纲领和核心，南京国民政府通过历届中央全会的决议案，将此纲领细化为具体的土地政策，尽管这些决议并非如南京官方所标榜的那样，完全遵循“总理遗训”，但至少在形式上做到了这点。 其土地政策的发展变化大概分为三个阶段，呈现明显的阶段性和实用性。
1.南京政府成立之前的土地政策，集中表现在孙中山土地思想的宣传和阐述上。1924年7月，国民党一大宣言将孙中山“平均地权”的思想，以正式文件规定进去，使其成为《建国大纲》和《对内政策》的重要施政方针。1926年10月，国民党第二届中央执行委员会及各省区联席会议《关于本党最近政纲决议案》，开始提出比较具体的措施，如“减轻佃农田租百分之二十五”，即“二五减租”政策，以及“设立省县农民银行，以贷款给农民”等。
2.南京政府成立后，通过制定具体的土地决议来实现“平均地权、耕者有其田”的纲要目标，内容涉及地政机关的建设、地籍整理等。1928年7月，国民党三届二中全会决议规定，要求内政部培养土地行政及技术人才，农矿部设立垦殖银行，进行垦殖事业。1934年－1935年，四届四中全会、四届六中全会分别提出“土地陈报”决议案和“利用荒废土地办法”的规定。1935年11月，国民党五大通过“积极推行本党土地政策案”，提出了“实行土地统制、迅速规定地价、实现耕者有其田、促进垦殖事业、活动土地金融”五项措施。1936年7月，五届二中全会提出“改革租佃制度案”，要求迅速改革现有租佃制度，实现耕者有其田。
3.抗战期间，为增加抗战力量，及时调整土地政策。“自民族抗战发动后，所有本党对内对外政策，均因新环境之要求，不得不重经考虑，予以适当之变更修正” .1938年3月，国民党临时全国代表大会制定《战时土地政策决议案》，提出了战时土地政策之目的，拟定战时土地政策大纲九点，并规定非常时期的土地分配“应逐步改进，不能操之过急，积渐施行、稳健推进”。1940年7月，五届七中全会提出“设立土地银行决议案”。1941年4月，五届八中全会提出“为实现本党土地政策，应从速举办地价申报决议案”。1941年12月，五届九中全会提出“土地政策战时实施纲要”和“设置地政署案”。
4.抗战以后的土地政策逐渐转向“扶植自耕农、实现耕者有其田”的最终目标上来。事实上，在抗战胜利前夕的国民党六大就已经提出了“土地政策纲领”、“农民政策纲领”、“土地资金化方案”和“战士授田案”等一系列方案来调整土地政策。1945年10月，地政署修订《扶植自耕农实施办法草案》。1946年4月，国民政府修正《土地法》，规定“私有农地所有权之转移，承受人以承受后能自耕者为限；省或院辖市政府得限制每一自耕农之耕地负担最高额”等。1946年10月公布《国民政府绥靖区土地处理办法》。1947年3月，六届三中全会通过“农民运动实施纲领”，在承认和检讨农民运动的失败的基础上，要求制定新的实施纲要，改进土地制度，如“迅办地籍整理及土地估价、发行土地债券、倡办合作农场、清理荒地、保障佃权”等。1948年，国民政府中国地政学会又拟定《农地改革法草案》。
（二）土地法律体系的建立和完善
南京政府既参考广东革命政府《土地税法》的经验，又借鉴西方国家的土地立法，制定了比较完备的土地法律法规，并自成一套体系，“仅1927-1937年10年中南京政府颁布的地政法规及各省地政单行章则不下240种” ，其中较重要的有《土地法》、《土地法施行法》及《各省市地政施行程序大纲》等土地基本法，还有其他具体的细则规定。
1.土地法原则
土地法原则的重心在规定土地征税的办法，九点原则具体如下：①土地法原则之要旨在使地尽其用，并使人民有平均享受使用土地之权利，以符孙中山先生之精意。为求达此目的，必须防止私人垄断土地以谋不当得利之企图，并设法使土地本身非因施以资本或劳力改良结果所得之增益归为公有，其最有效之办法，厥为按照地值增税，及征收土地增益税；②征收土地税以地值为根据；③土地税率采渐进办法；④对于不劳而获的土地增益行累进税；⑤土地改良物之轻税；⑥政府收用私用土地办法；⑦免税土地；⑧以增加地税或估高地值方法促进土地之改良；⑨土地掌管机关；⑩土地权移转须经政府许可。土地法原则为土地法的制定打下了基本纲领和框架。
根据土地法规的内容及性质，可以细分为十三大类，具体包括 ：
⑴基本法规：土地法、土地法施行法、各省市地政施行程序大纲及诸多内政部和外交部对相关条文及实施中疑难问题的解释。
⑵组织法规：地政署组织法、省地政局组织通则、县地籍管理办事处组织规程、地政人员训练所组织规程等。
⑶服务规则：地政署设计考核委员会办事细则、地政署设计考核委员会工作实施办法、地政署视察人员服务规则等。
⑷征调、任用法规：各省市初级地政人才训练、估计专员任用条例、契据专员任用条例、地政人员登记规则、特种考试初级地政人员考试暂行条例、地政署调剂各省市初级地政人员办法等。
⑸地籍管理法规：测量标条例施行细则、战时地籍整理条例、地籍测量规则、各省市办理地籍整理借教办法、兴办建设事业地区地籍整理办法等。
⑹地价法规：战时地价申报条例、标准地价评议委员会议事规则、土地建筑改良物估价规则。
⑺垦殖法规：清理荒地暂行办法、督垦原则、奖励辅助移垦原则、内地各省市荒地实施垦殖督促办法、徒刑人犯移垦实施办法、非常时期难民移市条例、移垦人犯减缩刑期办法、堤防造林及限制倾斜地垦殖办法等。
⑻征收土地的法规：建筑铁路征收土地暂行办法、铁路用地登记四项办法、征收土地应注意事项、征收土地应尽量避免可耕熟田令、《征收土地办法》。
⑼公地处理法规：公地处理规则、解释公地处理规则与土地法抵触部分疑义、城市公有土地清理规则、军营公地处理办法。
⑽地税法规：战时征收土地税条例、城市改良地区特别征费通则、土地移转买卖匿报地价逃避增值税处罚办法、修正勘报灾歉规程、修正土地赋税减免规程、各地土地行政与土地税征收工作联系办法等。
⑾涉外法规：内地外国教会租用土地房屋暂行章程、外国使领馆租购土地办法、外国教会租用土地房屋应强制于契约内载明必要事项四项等。
⑿土地金融法规：中国农民银行兼办土地金融业务条例、中国农民银行土地金融处照价收买土地放款规则、中国农民银行土地金融处扶植自耕农放款规则、中国农民银行土地债券法、土地资金化方案。
⒀有关的地政法规：战地土地权利处理暂行办法、战时因赋税征收实物暂行通则、修正田赋推收通则、水利法及施行细则、土地重划法等。
3.《土地法》
《土地法》 共分总则、土地登记、土地使用、土地税及土地征收等5编，共397条，对于土地所有权的确定和保障，私人或团体所有土地面积的限制，土地使用的统制，开垦荒地的奖励，国家因国防的安全或公共利益的需要对于私有土地的征收，以及地籍测量，土地登记，及征收地价税的程序等，都有详密的规定，其内容不仅包括民法、行政法等实体法，还包括土地登记、土地重划等程序法，是实行平均地权的完整纲领和方案。
鉴于《土地法》存在较多的弊病和漏洞，中国地政学会提出《修正土地法原则》二十三条，于1937年5月经国民党中央政治委员会土地专门委员会通过。修正的《土地法》草案亦经立法院经济委员会起草完稿，静候决议公布。抗战发生后，情势转变，决定将修正土地法原则由国防最高委员会再行修正，以求更符合实际的需要，1946年4月国民政府公布修正土地法，分总则、地籍、土地使用、土地税、土地征收五编，共247条，较原土地法减少140条，删其繁而增其简，并对原法之缺点，均有妥善之补充修订。
4.《土地法施行法》和《各省市地政施行程序大纲》
由于土地法规定，其具体实施由土地施行法来决定，故在实践中给地政工作带来不便，行政院于1935年4月公布《土地法施行法》，共91条，多为关于《土地法》各编施行程序的规定，分为总则、土地登记、土地使用、土地税和土地征收共5编，“其要旨约有三点：⑴就《土地法》所未明定之事项，应为规定者加以规定；⑵因各地方在《土地法》施行前已经举办之土地行政事项，于《土地法》施行后有改正之必要，须于施行法中有适当规定为之救济者；⑶关于《土地法》条文有为补充规定之必要者”。
《各省市举办地政程序大纲》（1934年通过），是《土地法》施行前各省市举办地政事业的主要依据。而在《土地法施行法》公布后，各省市先期举办地政的依据就是《各省市地政施行程序大纲》（1935年6月第一次全国地政会议通过）。该大纲共8章，33条，具体包括：⑴总则；⑵地政机关设立程序；⑶土地测量施行程序；⑷土地登记施行程序；⑸土地使用施行程序；⑹土地税施行程序；⑺土地征收施行程序；⑻附则。
（三）地政活动的开展实施——与土地政策法规相关的调查实践活动
民国土地政策和土地法规的实施具体表现为官方主导的一系列地政活动，既有以某项具体政策为中心的运动，如“二五减租”和“扶植自耕农”，也有代表人物在局部地区领导的地政运动，如陈诚的“鄂西减租”、陈果夫的“地籍整理”，还有作为基础性的土地调查活动，如1934年中央土地委员会举行的全国土地调查活动等。
1.“二五减租”运动
1927年大革命时期和南京国民政府初期，“二五减租”曾在湖南、湖北、江苏、浙江等省区不同程度地实行过，一定程度上减轻了佃农负担，保障了佃农利益，但该政策在推行中也遇到许多实际的困难，即便是轰轰烈烈的浙江“二五减租”运动，也是由盛而衰，最后不了了之。1943年，陈诚在鄂西地区实行“二五减租”，以调动农民积极性，增加生产，也是困难重重，阻力颇多，最后也是半途而废。抗战胜利后，行政院于1945年10月23日颁布命令实行二五减租，并在苏豫皖、浙赣鄂、粤桂湘等省推行二五减租，对各省的实施情形进行了回顾和总结，指明“推行二五减租为政府改善贫苦佃农生活之德意，亦为保障佃农，扶植自耕农，实施民生主义之国策” ，但实施效果各地不一。
2.扶植自耕农运动
（1）闽西“计口授田”。1933年国民党善后委员会颁布《计口授田暂行办法》，规定在收复区内，根据每乡土地和人口的多少来授予田亩，多少体现了“耕者有其田”的原则。（2）重庆北碚扶植自耕农计划。1942年3月，重庆北碚管理局和中国农民银行开始办理北碚扶植自耕农示范区，一方面管理局负责将地主土地尽行征购，另一方面银行供给农民资金以支付地价，在实践中该计划“已表现出辉煌成果”。 （3）福建龙岩土地放领。1943年9月，依据《福建省扶植自耕农暂行办法》，以龙岩为试点，实行佃农购地计划，先征收所有自耕农的农田及私有荒地，由政府加以重划，然后按次序分配给原有土地使用人耕种，到1948年该计划“已告完成……，虽实施成效，不能尽如理想，但已足说明，实现耕者有其田，却是解决中国农地问题的唯一途径，扶植自耕农，不仅是正确的理论，而是可行的政策”。
3.局部地区的地政改革和实验
（1）江苏“地籍整理”。1928年－1934年，江苏省政府主席陈果夫在镇江、青浦、丹阳等县市开展的以“土地清丈”为主要内容的地籍整理活动。（2）山西“土地村公有”制。1935年阎锡山通过《呈请国民政府请由山西试办土地村公有制文》的提案及《土地村公有办法大纲及说明》，抵制中共土地革命运动的影响，以稳定军心民心，但在具体方法上却无法实行，实际上并未真正实施。（3）浙江“地政实验”。1935年10月，国民党中央政治学校地政学院会同浙江省政府，以平湖县为试点，进行了包括地籍整理、核定地价、成立农民银行等为内容的地政实验，但也未达预期目的。（4）1943年陈诚领导的“鄂西减租”。（5）山西晋西的“兵农合一制”。抗战爆发后，阎锡山为稳定军心、保证兵源所采用的一种制度，即三丁编组，一人当兵，二人种地，养活三家，土地所有权保留给原有地主，分配权归政府，土地使用权归入伍壮丁，但土地所有制没有改变。（6）江西赣南地政改革。抗战时期，蒋经国出任赣南专署主任后，提出《新赣南地政实施方案》，内容包括健全地政机构、扶植自耕农、推行减租办法、普及合作农场、设立农民新村、开垦荒地、改良农田水利等十项内容，但在战争环境下，这些办法并没有得到真正的实行。
4.官方发起的土地调查活动
通过举办农村和土地调查活动，及时了解土地现状和变化情况，为政府决策立法提供依据。（1）全国土地调查活动。作为民国唯一的一次全国土地调查活动，1934年8月，由全国经济委员会及内政部、财政部合组而成的土地委员会采用派员调查和抽样调查的方法，对全国的土地实况作了比较系统的调查，在22个省的分省报告、6个专题报告和大量调查表、统计表的基础上，编印了一本调查总报告即《全国土地调查报告纲要》，提出一些问题和解决对策，为学者研究中国土地问题提供了许多参考资料。（2）乡村建设运动。1933年南京政府行政院成立农村复兴委员会，专门倡导“乡村建设运动”，对农产市场、土地租佃和农村金融等问题进行调查研究，出版了江苏、浙江、河南、陕西等省的农村调查报告，为了解农村和土地现状提供了大量的第一手资料。（3）二五减租调查活动。1946年农林部对“苏豫皖浙赣鄂粤桂湘各省之租佃制度及推行二五减租的情形”进行调查，编成详细的调查报告。
二、 南京国民政府土地政策立法之得
（一）为解决土地问题，实现民生主义，始终围绕“土地问题——土地政策——土地法——土地行政”这个基本模式行事
有什么样的土地问题，就会有解决此问题的方针与计划，是为“土地政策”，有了土地政策，便可由立法机关制定施行的法规，是为“土地立法”，既有法规，行政机关便可遵照执行，是为“土地行政”，这些前后一贯的层次，彼此间有不可分离的关系，紧密围绕这个模式制定出来的土地政策和土地法规，才会目标明确和切实可行。孙中山先生很早就意识到中国土地问题的严重性，提出了“平均地权”的主张，在历次的文告和演说中多次强调，后又进一步提出“耕者有其田”的口号。南京国民政府以此作为土地立法和土地行政的指导原则，历次国民党中央全会所制定的土地政策，土地法原则九条和土地法，以及在此基础上所建立起来的地政设施、所开展的各项地政活动，都是遵循这个思路来进行的，如民国学者所总结的，“土地问题为国民经济的基本问题，平均地权为实现民生主义两大方策之一……自国民政府奠都南京以后，中央为谋实现平均地权和耕者有其田的土地政策，秉承总理遗教，制定土地法规，设立地政机关，实行土地测量、土地登记，征收地价税，统制土地使用，办理地价申报，创设土地金融制度等” .因此，从这个意义层面和理论思路来看，民国土地政策、土地法的制定和实施，是具有科学性和可行性的。
（二）重视土地问题，有贯穿始终的土地政策，并能做到顺时而变，有所侧重，有所轻重缓急
国民党官方始终在文本上强调实施土地政策的重要性，孙中山视解决土地问题为实现民生主义的重要一环，其土地思想的两个转变——“从地尽其利到平均地权”、“从平均地权到耕者有其田”，都充分证明了这点。蒋介石也曾多次提及：“所以实施土地政策，乃是中国今日更永远解决国家财政与经济问题最基本的政策。无论政府与国民个人都不能不认此为之当前切身的急务”。 而南京国民政府一直在立法文本上遵循“平均地权、耕者有其田”这个基本的纲领，在历次国民党中央全会的宣言和政纲中，更是常常提到。每次会议都有各自的议题中心点，又能针对不同时期、不同情况，对土地政策加以变更，有所侧重，如1927年，国民党为保障佃农，缓和业佃纠纷，开始实施“二五减租”政策，抗战爆发后，为适应抗战时期的经济需要，增加抗战力量，特制定《战时土地政策案》和《战时土地政策大纲》，到抗战后期，国家施政方针又明确规定，保障佃农及扶植自耕农为地政部分之主要业务，尽管具体措施有变化，但整体看来，又始终不偏离土地政策的最高目标，稳中有变。
（三）从土地法的制定和内容来看，内容充实完备、态度认真严谨
1.从制定、修改的过程来看，土地法从草拟到公布，经过一年半的研究讨论。1928年11月开始酝酿土地法，先拟出《土地法原则》九条，作为制定土地法的依据，土地法委员会再依据该原则，拟好《土地法初稿》，召集财政、法制、经济各委员会叠开联席会议详加审查，分别修正通过，完成《土地法草案》共405条，又提付二读，删去8条，再经三读，最后一致通过，于1930年6月30日公布，由此可见，立法态度之严谨认真。其后，土地法又几经修改，以适应现实变化的需要，1934年由中国地政学会拟具修改土地法意见书，中央政治委员会于1936年5月将修正土地法二十三条原则全部通过，使土地法更趋完善，到1946年又颁布《修正土地法草案趣旨说明》，将之前的原则进一步修订，再次公布土地法。
2.从土地法律法规的体系来看，既有土地法、土地法施行法等基本法规，也有地政各项具体法规，如：垦殖法规、地税法规、地价法规、土地金融法规等，涉及到实体法和程序法，民事法和行政法，专门法和附属法规，涉内法规和涉外法规等方方面面的内容。
3.从土地法的基本内容来看，全面而具体，涉及到整理地籍、规定地价、统制土地使用、地权调整等内容，基本包括了土地法的基本原则、土地的开发利用和保护、土地权属等现代土地法的主要内容。
4.从立法的态度来看，能积极学习和借鉴国外先进的法律制度，并结合本国的实际情况，制定出相应的政策法规。比如，孙中山的土地思想就是深受欧美各国土地改革运动的影响，并结合中国的社会情况，在动荡多变的斗争局势中逐渐产生和发展完善的。再如，1930年《土地法》，就是依据孙中山“平均地权”的要旨，再参考廖仲恺在广州与德国的单威廉博士讨论土地税法的结果，并借鉴加拿大、英国、德国等国的土地法案，草拟而成的。
三、 南京国民政府土地政策立法之失
（一）土地政策本身存在的原因
1.土地政策是先进、可行的，但实施政策的方案却是渐进改良的，在当时难以实现
“平均地权、耕者有其田”是纲领性的土地政策，而其实施的具体步骤却是渐进、迂回的，用和平的方法，以发展生产为条件，将土地的使用加以相当限制，使其由私有制渐渐演进为土地国有。因此，土地法明令保护土地私有制，其规定“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体”，同时又规定“其经人民依法取得所有权者，为私有土地”。对此，蒋介石一再地强调：“我们民生主义的土地政策，不是和共产党一样，要来没收土地，也不是现在就要把地主现有的收益，尽归公家所有；而只是由地主自行报价，政府只依照法定税率，照价纳税而已……而土地仍归原主所有。至土地定价以后将来所有的增益，才归于社会国家所公有。如此就是对于地主固有的权利与现在已得的利益，并无丝毫损失，而且藉此可以获得永久的保障”。 正如中共领导人王稼祥所评价的，“激进资产阶级代表的土地纲领虽然在主张上是革命先进的，但其所主张的实现其激进土地纲领的方法却是改良主义的，因而使其难以实现， 而这一点正是由国民党所赖以建立的政权基础所决定的，不改变这一点，很难有所作为，而即便是这个温和改良的方案，在具体实施中也是阻力重重，最后以失败而告终。到1948年，以萧铮为首的中国土地改革协会，草拟《农地改革方案》，试图以武断、彻底的方式解决拖延已久的土地问题，”由政府下令之日起，土地即马上属于佃农，不采用抽税征购等方法“ ，较之以前的政策有较大的改进，讨论了半年之久也没通过，最后不了了之。倒是国民党溃败大陆，退居台湾后，痛定思痛，在没有那么多的阻力和牵绊之后，大力推行”三七五减租“和”扶植自耕农“政策，反而执行得彻底顺利，取得了良好的效果。
2.土地政策法规过于注重理论和技术问题，方案繁复，不易实行
几经制定的土地法在公布后，被发现存在诸多问题，中国地政学会明确指出：若依照土地法规定的程序来推行土地政策，实在是缓不济急， “照价收买、涨价归公”这些办法，在实际上很难行得通，需要修正 ，“过去对耕者有其田作正面反对的固不多，但在方法上，差不多都采用‘局部的或迂回的’，如农贷征购等都是，这是难得有何成就的”。 地政学者张丕介也认为，“国民党在土地政策方面多偏于技术，大部分未接触到问题本身……等到我们把意见整理，变为方案，化为立法，然后付之执行，获得效果，这中间尚有遥远的距离” .地政部次长汤惠荪对此有很好的总结：“政府历来推行土地政策，有一个毛病，就是办法繁复，不易实行，甚且因噎废食，使整个政策推不动。譬如说规定地价收买土地的问题，必须经过登记测量等手续，做起来非常迂缓，而且估价是很复杂的问题。往往政策本身很好，就因为繁复而困难重重，这是每一个负行政责任的人所感到的共同苦闷”。 对于土地改革未能收效的原因，蒋介石是这样认为的：“所可惜的是我们有完善的主义、政策、计划和方案，却缺乏具体精密的方法和笃实践履的行动。……过去我们的失败，就失败在虽有计划，而没有行动，虽有行动，而缺少方法，即使有了行动，而又是与现实不合的。……没有方法，亦就不能获致效果”。 固然，政策本身不值得怀疑，值得怀疑的倒是政策的实施者及实施的具体环境了。
（二）实施土地政策的主体原因
1.缺少认真执行土地政策的政权力量
政府的施政一般要经过立法程序，要通过行政机构来进行，土地政策的实施不仅要有政策法律的指导，更要有实际的行政推动力，因此，土地改革牵涉到从中央到基层的很多人，特别是把持乡村政权的地主豪绅的利益，因而遭到他们激烈的反对。1927年大革命失败后，农村中地主豪绅政治势力得到恢复与加强。旧式的土豪劣绅，摇身一变，当上了新式的区长、乡长、镇长，乡村政权几乎被他们所操纵，“中国的农村行政，为地主的广大势力所渗透，税收、警务、司法、教育，统统建立在地主权力之上” ，正是由于这些兼任军政官吏、高利贷者、商人等新式豪绅地主盘距在乡村政权中，使得政府在农村土地问题上所采取的许多改革措施，不是收效甚微，便是归于失败。“中央政府所制定的改良政策，往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所余无几”。 如中国食货会的曾资生所评价的：“中国土地问题迄今不能获得合理解决，原因固多，但尤可注意的是政府的本质问题。我们党和政府的土地政策，一到乡村中去，就被少数人操纵，不顾农民的利益，甚且成了妨害农民利益的东西。下层执行与上层决策完全脱节。若干党人只知道升官发财，发了财便兼并土地，变成新兴的地主阶级，因之，一个进步的革命政策拿出来，转了两个弯便没有了”。 到1946年，蒋介石也不得不承认，当年因为“没有足够的行政推动力”致土地改革未能实行。可见，国民党的土地政策即使是革命的、进步的，可是当若干党员大多变成了土劣、地主，成了革命的对象，这样的政策又如何能贯彻实施呢？
2.基层地政机关不健全，影响土地施政的效果
市县地政机关作为地政主管机关，为地政机关之基本组织，其建设的好坏直接关系到地政事业的开展。但是整个民国时期，惟这个至关重要的执行机构却没有普遍的建立，使得地政机关职责没有尽力发挥，最终影响施政效果。据1935年资料， 共计21个省设有县地政机关，但名称各异，除江苏、广东等少数省份设有县土地局外，其余各省大都无县一级常设的专管地政机关，也有设临时性县地政机关的，事毕即行裁撤。可见，县级机构设置较之省市更为凌乱，更加纷繁复杂。作为地政学者和地政官员的吴文晖氏对此很有感慨：“今除少数省市外，皆已有地政局之组织。故中央及省市地政机关，已甚完备。惟县级方面，截至1946年12月止，在全国2129县市中，设有临时地政机构者仅367县市，有经常机构者仅399县市，且名称互异，系统不明，故县级地政机构亟宜加以调整，并逐渐普设”， 也正因为如此，使得市县地政业务，直到民国末期还是局限于地籍整理、地价申报等基础性业务，正如1948年地政部次长汤惠荪在“政府对土地政策之实施中”所提到的，“现在地政部的工作还只是在做这个开征土地税的准备工作，大部分的经费都花在土地测量上面，中国的面积太大了，土地测量实在是一个巨大的工作，据估计全国农地约有20万万亩，而进行了二十年的土地测量现在尙只测到1万万余亩”， 可见，“执政二十年，连测量清丈还没有弄好，遑论其他？”。
（三）政策实施的民意基础原因
1.民生主义的土地政策在国民党内并没有得到真正的认同，只是少数人的主义
南京国民政府虽然在立法文本上秉承了“平均地权、耕者有其田”的主张，但在具体的土地政策和土地法的内容上，并没有完全依此行事，而是随情况有所变通，尤其是忽略了“耕者有其田”的政策，对既存的土地占有关系没有触及，回避了尖锐的土地改革任务。据萧铮的说法，在南京临时政府成立时，除孙中山之外的资产阶级革命派主观上回避了土地改革问题，革命党人对“平均地权”也有不同的理解，以致到临时参议院正式成立时，将“平均地权”闭口不谈。 而1924年国民党一大在审议宣言时，对政纲中的反帝外交政策和土地政策，就“有人提出种种责难……会上的右翼势力迫使孙将‘大土地所有者的土地收归国有’的条文从宣言中删去” .虽然平均地权纲领最终获得通过，却说明了“国民党组织庞杂，党内始终有一股暗势力，对新三民主义一概持以怀疑否定的态度” .可见，民生主义的土地政策只是“出于少数先知先觉的发政施仁，是依据一种主义” ，他们虽然有自己的一套土地政策，但自己却不能真正相信自己，因此，它从一开始就缺乏坚实广泛的实施基础，而只有当这种“少数人的主义”成为大多数人的信仰时，才会获得实施的原动力。
2.宣传发动不够，农民组织没有建立起来，没有真正形成一种运动的力量
民国后期，国民党土地政策的实施效果与中共土地改革运动的卓有成效形成鲜明的对比，让国民党官员和学者开始意识到“组织和力量的重要性”。在他们看来，如果全社会都要求解决土地问题，形成了一种运动，同时又有基层实行人员和民众组织来推行土地政策，则任何人也不得不照着政策去行。“谈土地问题的解决不是易事，仅靠政府的力量不易收效。我们要把这做成一种运动，要从基层着手，要民众有组织，才能求其成功”。 农民有了坚强的组织，才有力量起来，配合完成政府的土地政策，“今天我们既然感到土地改革的必要，就必须大声疾呼，发为一种运动，造成一种力量，以帮助土地问题的解决”。 吴文晖则认为，国民党多年来未能实行自己的土地政策，而中共却能真正实行，这缘故在于：第一，共党真正进行民众组训，特别重视农民组织，《土地法大纲》中就规定由农会来执行政策。国民党在清党以前，粤湘鄂诸省“二五减租”曾彻底实行，就是农会的力量。清党以后，地主及知识分子渗入，控制农会，真正农民反被摒于门外，这是政策失败的主因。第二，共党的组织很健全，构成一个很高等的组织体系，中央决策可以贯彻下层，它的宣传政策也很成功。而我们的党却表现为组织松散。
上文仅是对南京国民政府土地政策发展演变及土地法制定实施的经验教训作一番粗略地分析，难免有不足和遗漏之处，有待进一步的分析探讨。而这些过去的经验教训对我们今天不无裨益，提醒我们在制定相关政策和法规时，要充分考虑到政策的可行性和法规的可操作性，充分考虑到其是否有广泛的民意基础和实施的现实基础。
何莉萍·中国人民大学法学院