经济危机背景下中国环境资源立法的系统思考

【正文】
    中国环境立法从无到有、从简单到复杂、从零散到系统，到目前已基本形成了有法可依、有章可循的法律法规制度，为建设资源节约型、环境友好型社会奠定了必要的法律基础和法制保障。然而，在经济危机背景下，中国环境资源保护出现了新情况、新问题，对环境资源立法提出了新课题、新任务和新要求。以正确认识经济危机背景下中国环境保护面临的新形势为起点，以科学发展观为统领，结合国家立法实践工作，对中国环境资源立法进行系统分析和思考，提出完善中国环境资源法律制度的对策与建议，对于预防和控制金融危机之后可能出现的环境危机，保障国家环境安全具有重要意义。
   
    一、经济危机背景下中国环境资源保护面临的新形势
   
    由美国次贷危机引发的金融危机愈演愈烈，从局部迅速发展到全球实体经济，酿成了一场历史罕见、冲击力极强、波及范围广的国际金融危机。面对全球金融危机，各国政府陆续推出了刺激经济计划，鼓励投资、扩大内需以及拉动出口的减税、降息方案纷纷抛出。中国政府审时度势，及时做出扩内需、保增长、调结构以及保发展、保民生、保稳定的重大战略部署。在当前国际经济形势复杂和国内扩内需、保增长的背景下，中国环境资源保护工作面临着新的机遇和挑战。
   
    金融危机和应对经济复苏给环境保护工作创新带来机遇。次贷危机对经济的冲击，反应出不合理的经济结构在市场竞争、金融风波中的脆弱性，转变经济增长方式、调整产业结构成为必然。最近中央部署的促进经济增长十项措施中的第五项是环保措施，“加强生态环境建设，加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程建设。”在历史上开创了一个以环保应对全球经济危机的全新理念和机制。同时，金融危机使高能耗，高污染，低效益的企业在竞争中被淘汰出局，钢铁需求、价格的下降，电力负荷在最近几年第一次出现需求下降的趋势，为解决环境保护中存在的老问题提供了空间。但是，中国生态环境脆弱、人口众多，历史形成的经济增长方式粗放、环境监管相对滞后，环境污染呈现出压缩型、叠加型、复合型的特点，环境安全形势依然非常严峻。应对经济危机对生态环境保护和自然资源利用带来新的威胁和压力，中国环境保护工作再次面临着新的挑战。如地方政府为积极配合实施国家经济复苏计划，推动区域经济发展的过程中，环境保护可能被忽视和削弱。一些已关停取缔的落后产能、设备和企业死灰复燃，部分企业以受到国际经济危机的冲击和影响为由，出现消极对待污染治理、放松环境管理、闲置环保设施偷排漏排“三废”、拒绝或拖延缴纳排污费的现象。面对金融危机造成的激烈竞争，发展中国家的目光会投向扩大内需的途径，而在这个过程中由于环境法治不健全以及缺乏有效的环境经济政策支撑，土地、森林、草原、矿产等自然资源很可能受到破坏。例如国家启动了4万亿的投资计划，加大拉动内需力度、刺激经济迅速发展，大规模的项目建设必将给环境监管带来新的压力。发达国家纷纷出台一系列救市方案与经济刺激政策以扭转经济颓势。在一定程度上将产生大量环境污染。为规避国内大量危险废物的处理费用，发达国家生产商必然要寻求对发展中国家新一轮的污染物转移，中国面临着国际环境污染转移的威胁 [2]。
   
    经济危机是短期的，但对环境的影响却是长期的；经济危机是显在的，但对环境的影响却是潜在的。当前，中国环境保护建设必须以经济危机为契机，转变发展方式、调整产业结构，淘汰高投入、高污染、高耗能等落后生产方式企业，引导企业采取环境友好的生产方式，推行有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费模式。预测分析经济危机可能带来的环境资源问题，预防和控制可能出现的环境危机，是当前环境保护工作面临的新任务。
   
    法律是环境管理的最基本手段，依法管理是控制环境污染、保障自然资源合理利用并维护生态平衡的重要措施。同时，也是经济、技术、行政和教育等其他手段的主要保障和基础。因此，面对当前环境保护工作面临的新形势，给环境资源立法带来了新课题和新任务。当前，中国环境资源立法要始终坚持以科学发展观为总的指导思想，主动适应经济社会发展的需要，预防和控制经济危机之后可能出现的环境危机，以法律制度保障国家经济、环境发展战略的实施，为促进经济社会平稳较快发展、构建和谐社会提供有力的法制保障。
   
    二、中国环境资源立法存在的不足
   
    环境资源法律法规制度建设是一个长期的、复杂的，需要不断更新和完善的过程。要满足中国社会经济发展的需要，实现环境资源发展目标，现有环境资源法律保障作用发挥不够，环境资源立法中还存在以下问题：
   
    （一）存在部分立法空白、配套法规制定不及时，缺乏完备性
   
    现行的环境资源立法中存在部分立法空白、配套法规制定不及时、其他环境管理手段缺乏法律依据等问题，环境资源法律制度不够健全。
   
    部分环境资源领域立法尚有缺失。如在土壤污染防治、危险化学品环境管理、排污权交易、气候变化控制、外来入侵物种防治等领域存在立法空白。许多环境资源相关法律出台后，配套法规和规章不能及时出台，一些已出台的重要配套法规不能适应当前法律的要求，未能及时修订，在一定程度上影响了法律实施。如新修改的《水污染防治法》提出，水环境保护目标责任制和考核评价制度、生态补偿机制、重点排污单位自动监测以及农业面源污染防治等措施，由于配套法规尚未出台，对《水污染防治法》的贯彻实施带来较大的影响。另外，市场调控手段法规制度不够健全，公众环境资源保护参与缺乏有效的立法保障，相应的社会调控机制尚未有效发挥。
   
    （二）大量法律制定时间较早、部分规定不适应经济社会发展的需要，缺乏适时性
   
    环境资源法律制度是特定社会历史条件下形成的，具有显明的时代特征。中国环境资源法律、法规、规章、条例大都产生在上世纪80、90年代，已明然不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济的需要。
   
    1989年正式颁布实施《中华人民共和国环境保护法》在推动我国环境保护事业发展、推进我国环境法治化进程和环境法律制度建设发挥了重要作用 [3]。但是多年来，国内外经济社会以及环境保护形势发生了巨大变化，市场经济体制逐步完善，公众对环境质量的要求不断提高。现行环境保护法已经无法满足环境保护工作发展的新要求。环境保护法的指导思想落后于时代发展步伐。党和政府新的执政理念以及可持续发展、环境与发展综合决策、科学发展观、生态文明等先进理念都没有在法律中体现。环境保护法是基于中国当时实行的计划经济体制制定的，许多发展规定不可避免地带有浓重的计划经济色彩，与当前我国社会主义的市场经济体制不相适应。在环境保护法出台后相继制定和修改了多部环境资源相关法律，客观上出现了环境保护法中一些条款滞后于现行单行法律条款。
   
    （三）前法与后法不够衔接、法律之间规定不协调，缺乏一致性
   
    由于环境资源法律产生时间的先后性，部分相关法律之间存在规定不一致性问题，给环境责任认定带来一定的难度。
   
    我国《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这一规定将致害行为的违法性作为环境民事责任的构成要件之一，而环境法及相关立法却做出了不同的规定。例如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接遭受损害的单位或者个人赔偿损失。”《水污染防治法》第5条第2款规定：“因水污染危害厚道损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”《大气污染防治法》第62条规定：造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。我国环境资源立法中大都规定环境污染侵权行为仅以危害事实以及加害行为与危害事实间的因果关系为其构成要件，对致害行为有无违法性则无规定。这一立法的不一致、不协调，对司法实践中环境民事责任的认定增加了难度。又如在水污染防治法、大气污染防治法和固体废物污染环境防治法中，水污染防治法规定“缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，大气污染防治法规定“处一万元以上十万元以下罚款”，而固体废物污染环境防治法没有具体的经济处罚规定，三部法律处罚标准和额度规定明显不一致。
   
    （四）部分法律规定过于抽象、难以得到有效实施，缺乏有效性
   
    现行的部分法律规定过于原则和抽象，可操作性不强，难以保证实施。在有关环境法律责任的规定上，仅指出违反环境法应承担的行政责任、民事责任、刑事责任，但未明确各自的责任内容、违法者应承担的责任以及如何对违法者行为进行强制惩处等等内容。
   
    各地环境行政主管部门在处罚上差距较大，许多环境纠纷不仅得不到圆满的解决，反而引起新的矛盾和纠纷。如《水污染防治法》对生态补偿机制和农业农村水污染防治做了规定，但是没有可操作的具体措施的内容。《环境噪声污染防治法》和《野生动物保护法》规定的法律责任中只有处罚的种类，没有规定罚款数额，实践中难以执行。《固体废物污染环境防治法》规定“拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止环境污染”，这一规定过于原则。以上规定的抽象性助长了环境资源法律实施操作中的随意性，特别是涉及到部门利益时，责权利界定不够明确，以至于在法律实施中出现互相推诿责任的现象，许多违法现象不能及时发现和制止，影响整个环境资源法律的实施效果。
   
    三、中国环境资源立法工作的对策与建议
   
    （一）推进科学民主立法，提高环境资源立法质量
   
    实行科学立法、民主立法，是完善中国特色社会主义法律体系，加快建设社会主义法治国家的必然要求，体现了科学与价值的统一。在市场经济条件下的环境资源立法，必须遵循自然生态的规律，坚持以科学的理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，运用科学的观点和方法研究自然现象、社会现象和法律现象，使环境资源立法遵循自然规律、社会规律、经济规律，真正反映事物发展变化的客观规律。
   
    实行民主立法，要求法律制度真正反映最广大人民的意愿、切实维护最广大人民的根本利益，同时立法工作要面向人民、为了人民。在环境资源立法中要扩大公民对立法的有序参与，要广泛征求民众意见，及时发现民众所关心的问题。通过座谈会、研讨会、论证会、听证会等多种方式，集思广益、形成社会共识，提高立法质量，保障国民经济发展和社会进步中的环境安全和资源安全。
   
    （二）规范环境立法程序，创新环境立法工作机制
   
    立法工作政治性、政策性很强，专业性、技术性也很强。为保证环境立法工作质量，需要坚持深入开展立法调研和科学论证，规范的立法程序和技术，不断完善环境资源立法机制，集中各方面智慧，凝聚各方面共识，调动各方面积极性。
   
    首先，科学决策法律草案起草工作主体。由于环境资源立法调整对象关系复杂，法律制定和修改中涉及多个部门。尤其对一些综合性的法律如环境保护法，在起草过程中存在多个部门的利益博弈关系。对于此类综合性法律需要人大通过科学论证，由人大专门委员会或委托其他研究机构起草。其次，完善起草工作机制。法律草案起草部门要通过多种形式组织有关方面共同参与，认真听取并研究各方面的意见和建议，集思广益，做好沟通协调工作。处理好各有关部门之间的职责划分，涉及多个部门职权的，要进行充分协商，力求达成一致，防止“部门利益法制化”，维护立法的严肃性。再次，完善审议工作机制。认真履行审议法律案职责，充分发挥专门委员会、人大代表在立法中的积极作用，妥善处理统一审议和发挥各方面积极性的关系，切实提高立法质量，确保法律体现党的主张，维护广大人民的环境权益。最后，在法律草案公布的同时，要以多种形式介绍草案的起草背景，使社会各方面对草案增进了解和认识，引导公众参与讨论提出意见。
   
    （三）建立健全后评估制度，加快环境资源法律清理
   
    以完善法律、推动法律有效实施为目的，对现行法律开展立法后评估，是确保立法程序完整性的主要环节。
   
    环境资源立法过程中，要善于通过法律实施的立法效果评估发现问题、完善立法。在环境资源法律清理具体工作中，应把握好以下几点：（1）抓住主要问题，重点解决环境资源突出问题。在法律清理中，应把重点放在现行法律特别是早期制定的法律中存在的明显不适应、不协调的突出问题上，解决环境资源法律中的主要矛盾和突出问题。（2）循序渐进、有步骤有计划地进行。环境资源立法中的矛盾与冲突是难免的，同时，通过消除这种矛盾和冲突，是环境资源立法工作的主要任务。（3）实事求是，分类处理。对明显不适应发展社会主义市场经济，但是又是不可缺少的法律，如不修改将难以发挥法律作用的要进行修改；对原有的规定已被新法的规定所代替，或者由于调整对象、法律所设定的情况发生变化实际已不再适用，或者与实际情况明显不适应的，提出予以废止的建议；对征求意见中属于大量需要深化改革或者完善制度解决的问题，在修改法律时一并研究。
   
    （四）加强配套法规制定，完善环境资源法律制度
   
    环境资源法律配套法规是指为保证环境资源法律实施，法律条文明确规定，需要由国务院等有关部门制定（包括修改、废止）的法规、规章以及其他规范性文件等。制定法律配套法规，一般应当在法律实施前完成，并与法律同步实施；需要为改革发展留有空间、在执行中逐步到位或者要择机出台、应急出台的法律配套法规，有关制定机关可以根据实际情况适时制定实施。
   
    在立法规划、立法工作计划编制阶段，有关部门在提出立法项目时，应当同时就该项目是否需要制定法律配套法规进行研究并提出初步意见。在法律草案起草过程中，经研究论证需要制定法律配套法规的，起草单位应当同时开展有关法律配套法规的研究和起草工作；需要由本部门与其他部门共同制定法律配套法规的，起草单位应当与有关部门共同开展相关配套法规的起草工作；需要由其他部门制定配套法规的，起草单位应当与相关部门做好沟通协调，及时开展法律配套法规的起草工作。
   
    （五）注重地方环境立法，确保法律法规有效执行
   
    地方环境立法是我国立法体制的重要组成部分。从广义上讲, 地方环境立法是指依照宪法和法律享有立法权的地方权力机关和地方行政机关包括省、自治区、直辖市、省级政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府根据本地区政治、经济发展的目标并结合本地生态环境与自然资源的具体情况, 依照法定权限和程序, 制定、修改或废止各种地方性环境法规、规章的活动。
   
    地方环境立法，重在有地方特色，应能够充分反映本地区的具体情况和实际需要，并针对本地实际，集中解决问题比较突出，而国家环境立法尚未规定或者不宜规定的事项。同时又要避免照搬照抄上位法的规定，对上位法中规定不明确或者规定有矛盾的环节，在地方环境立法中加以明确和调整。
   
    （六）重视立法决策技术，提高环境立法工作效率
   
    中国在环境资源立法中取得了大量的实践经验，但是中国目前对立法决策技术研究相对较少，尤其面临“立法信息爆炸”的时代，立法决策者如何根据海量的信息进行快速决策，如何完善立法决策机制和规则，健全科学立法程序和技术规范，这些问题的解决都需要对立法技术进行全面系统的研究 [4]。
   
    立法技术是指在法的创制过程中所形成的一切知识、经验、规则、方法和技巧等的总和。如何表达规范性法律文件的内容的知识、经验、规则、方法和技巧等，包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体以及立法预测、立法规划等方面的技术。利用综合集成立法决策支持系统，为中国环境资源立法的科学化和民主化提供科学手段,增强环境资源立法的复杂适应性,提供一个高科技、高民主和高智源的综合集成的技术和知识支持。综合集成环境资源立法决策支持系统的智能整体优势和综合集成优势,就在于把复杂的法律法学问题和环境资源问题综合起来,获得对立法、环境资源等相关问题的整体认识,从整体上提高环境资源立法系统的知识水平,增强立法系统的决策能力。
   
    四、中国环境资源立法工作的基本原则
   
    党的十七大报告指出：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”在刚刚结束的十一届全国人民代表大会二次会议上，吴邦国委员长强调：“党中央明确提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。今年是实现这个目标的关键一年。要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐。”以上会议精神对我国环境资源立法工作提出了新的要求，加之当前金融危机席卷全球的严峻形势，中国环境资源保护工作任务更加艰巨、情况更加复杂，环境资源立法工作面临着新的机遇和挑战。面对新的形势，中国环境资源立法中必须坚持以下基本原则：
   
    （一）环境资源立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，坚持中国特色是我国环境资源立法的根本
   
    中国的法律体系是中国特色社会主义法律体系，它包括法律规范和法律制度，必然要求以体现人民共同意志、保障人民当家做主、维护人民根本利益为本质特征 [5]。
   
    作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，中国环境资源立法也必须走中国特色之路，在立法工作中必须坚持以下原则：坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，服从、服务于党和国家工作大局，从法律上保证党和国家环境发展战略部署和重大决策的贯彻执行，保证生态文明建设和两型社会建设的贯彻实施；坚持以人为本，以改善民生、改善人居环境、保障人民生产生活环境安全为目的，加强重点环境资源问题立法，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的环境资源问题，从法律制度上保障各种环境资源问题的有法可依；坚持人与自然和谐相处，建立健全可持续发展体制机制，促进形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，建设生态文明，实现经济社会永续发展；坚持法律制度协调统一。
   
    （二）环境资源立法必须立足于中国当前社会经济发展的实际，立足于中国面临的环境资源问题
   
    中国的环境资源法律要解决的是中国的环境问题，因此必须从中国国情出发。要把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为立法基础。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕发展这个第一要务。我国当前经济社会发展呈现出新的阶段性特征，经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，长期形成的结构性矛盾和粗放型发展方式尚未根本改变，城乡、区域差距不断扩大。
   
    当前，我国提出建设资源节约型、环境友好型社会的要求，围绕节约资源和减少污染物排放，加强威胁人民身体健康、社会经济发展等关键性问题的立法研究，开展重点领域环境资源立法。同时，环境资源立法要研究借鉴人类文明的有益成果，力求古为今用、洋为中用。对国外先进的立法经验尤其是立法技术，我们应该积极借鉴和学习。但是，中国的环境资源立法是在中国的土壤中孕育、成长起来的，必须符合中国的国情和环境资源实际，对待外国的立法经验，我们不能照搬照抄，不能简单化地按照外国的法律体系来套。
   
    （三）环境资源立法必须与人类社会文明建设协调一致、统一发展
   
    文明尤其是现代物质文明的高度发达，使环境问题的存在成为客观事实，当这种客观事实严重危及人类社会生存和发展时，作为人类社会制度的延续，作为人类文化的延续，环境资源立法的产生成为必然。
   
    人类社会是经济、政治、文化和生态四大形态的有机统一体。生态文明理念下的物质文明，将致力于消除经济活动对大自然自身稳定与和谐构成的威胁，逐步形成与生态相协调的生产、生活与消费方式；生态文明下的精神文明，更提倡尊重自然、认知自然价值，建立人自身全面发展的文化与氛围，从而转移人们对物欲的过分强调与关注；生态文明下的政治文明，尊重利益和需求多元化，注重平衡各种关系，避免由于资源分配不公、人或人群的斗争以及权力的滥用而造成对生态的破坏。环境资源立法是对生态文明建设中的环境保护和资源利用规则、制度的法制化，环境资源立法的发展，正是在物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的进步和发展中逐步发展壮大起来的。
   
    （四）环境资源立法应该在经济发展中与时俱进，逐步得以完善
   
    环境问题是在经济发展中出现，环境资源立法是为解决环境资源问题而建立的，因此，环境资源立法也只能在经济发展中逐步得以发展和完善，环境资源立法不能急于求成，应循序渐进，注重实效。
   
    人类活动没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的。同一社会关系和同一社会主体，因不同法律调整时，由于立法目的和调整方式等的不同，加之立法中的技术性因素，难免使法律与法律、法律与法规、行政法规与地方性法规之间产生不协调。因此，环境资源立法中的矛盾与冲突是难免的。但法制的本质特征要求内在统一，消除这种矛盾和冲突，是环境资源立法工作的主要任务。环境资源立法是一项复杂的系统工程，法律、法规的完善不可能一蹴而就，是一个循序渐进的过程。在立法中，既要注重立法数量又要注重立法质量。坚持新法制定、旧法修改、法律清理3项工作并重，对现有环境资源立法进行全面系统的调整，使环境资源法律、法规逐步系统化、协调化和科学化。
   
    （五）中国环境资源立法应在全球的视野下，展示负责任大国的形象，推动全球环境保护的发展
   
    从国际环境保护方面看，中国是一支积极力量。中国积极参与并促成了国际上许多重大活动的成功，如1992年的里约热内卢联合国环发大会、2002年的约翰内斯堡可持续发展高峰会议、1997年的《京都议定书》以及许多协定、条约等等。在双边环境保护合作方面，中国也签署了多个双边、多边合作协定。
   
    中国在国际环境保护上是一个负责任的大国，也是一个最富有合作精神的国家。中国承担环境责任将更多地考虑中国发展阶段的现实，有区分地承担责任，面对严峻的国际资源环境形势，中国将“天人合一”理念融入现代环境资源保护工作中，走新型的生态文明发展道路，并积极推动世界环境保护事业的发展。

【作者简介】

薛惠锋，山西万荣人，教授、博士生导师；张强，甘肃庆阳人，讲师，博士研究生；张晓陶，内蒙古呼伦贝尔人，硕士研究生。

【注释】
资助项目：中国科学技术协会决策咨询项目:司法鉴定领域科技支撑体系架构研究(2008ZCYJ25-A)。

【参考文献】

[2] 参见：//www.china.com.cn/environment/2009-04/13/content_17593177.htm
[3]法律出版社法规中心.中华人民共和国环境保护法注释本.北京：法律出版社，2008
[4]参见：熊继宁.关于建立综合集成立法决策支持系统的设想.系统工程理论与实践.2006年2月
[5] 参见：吴邦国.加强立法工作,提高立法质量,为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗.求是.2004.3