关于农业保险问题的思考
一、2007年湖南省农业保险试点工作执行情况
2007年，湖南省作为试点省份之一，开展了水稻、棉花及能繁母猪农业保险保费补贴的试点。全省农业保险保费收入7.48亿元，累计支付保险赔款4.4亿元。在种植业保险方面，实现保费收入5.2亿元，其中：各级财政安排保费补贴资金5.06亿元，承保面积3101万亩，占全省粮食播种面积的49.21%，占试点面积的69.48%，覆盖了13个市州43个县（市、区、场）475个乡镇560万农户。其中：承保水稻面积2951万亩，实现保费收入4.84亿元，支付赔款3.7亿元；承保棉花面积150万亩，实现保费收入3545万元，支付赔款3917万元；承保能繁母猪380万头，实现保费收入2.28亿元，支付赔款3170万元。
二、湖南省农业保险推广工作中存在的主要问题
农业保险补贴的实行在转移农业风险、减轻政府负担、引导农民积极参保投保等方面起到了“四两拨千斤”的作用。但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、防灾减损、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，还存在着诸多的问题。
（一）农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是农业保险推广的主要问题。发达资本主义国家农业保险的建立到农业保险制度的完善花了近半个世纪的“孕育”过程，而我国恰恰缺少了这个必需的“渐进”过程，以至于我国农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识；其次，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，特别是对这样一件新鲜事物一时半会还难以接受，宁愿抱存侥幸心理，祈望老天给一个好收成，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。因此，有效地开展农业保险首先是要如何提高农民对农业保险的认知水平。
（二）农业保险的高费用、高费率与农民的低收入是农业保险推广的瓶颈。农业生产由于受自然灾害的影响，使其具有受灾频繁、广泛的特点，导致其风险损失率高，加之农户与农作物种植的分散，当前保险公司一般只设置到县城，且一个县级保险公司人数不多，根本无力深入乡村开展保险业务，而乡村既无机构又无人员，交通也不方便，挨家挨户承保费时又费力，业务成本加大，这都在很大程度上制约了农业保险的发展。另外，从国外实施农业保险的成功经验来看，农作物保险的费率一般在2%—15%之间，高于其他财产保险，而它所面对的是广大的低收入投保人——农民。我国中部和西部地区从事小规模种植业的农户，一般来讲大多缺乏投保的支付能力，更不愿意再“额外”负担一定的保险成本。当然，高收入的家庭自愿投保的积极性也不一定很高，根据美国、日本等农业保险发达国家的经验，政府给予的保费补贴不低于总保费的2/3，而我国以前就没有实施补贴政策，2007年才开始实行试点。这种高费用、高费率与投保对象的低收入导致向农民收取保费难。如在永兴县太和乡，保险公司组织了3个组6人向农户收取能繁母猪保费（12元/头），3天时间先后到了15个村103个组，每天跑几十里路，总共收取的保费仅为264元，6个工作人员的工资费用支出比例比收到的保费还要多。
（三）勘赔定损难、理赔标准低是农业保险推广的技术障碍。从事种养业的农民遭遇自然灾害后，由于没有技术性较强的专业仲裁机构，灾害损失难以确定，赔偿金额很难在保险公司与农户之间达成一致，极易出现理赔纠纷。同时，目前的理赔标准较低，据调查，湖南2007年对棉花保险的理赔金额最高是每亩300元，而棉农实际为此支付的农药化肥款就远不止这个数，且还有大量的人力物力没有计算。再则，由于勘赔、清算工作量大，理赔到户时间长，这些技术性问题的存在对农民积极参加农业保险有着相当的负面影响，并在很大程度上阻碍着这项工作的顺利开展。
（四）法律法规的缺失是农业保险难以推广的政策软肋。一方面我国的农业保险缺乏立法支持。按理农业保险属于政策性保险，要使它发挥应有的作用，就离不开相应的法律的支持，世界上各国的农业保险都有相应的法律匹配，如美国1994年即颁布了《农作物改革保险法》，取消政府救济计划，此法一经颁布，美国农作物的保险投保率大大提高，1995年全美农作物承保面积达2.2英亩，为当年可保面积的82%.而我国至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，地方也没有管理条例，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。另一方面，我国农业保险没有强硬政策支持。发达国家的农业保险充分利用财政与金融政策手段，结合市场机制，大力支持农业保险，确保农民利益得到有效保障，而我国农业保险没有从商业保险中分离出来，长期处于自主经营状态，在2007年中央财政注入10亿元资金试点农业保险以前，国家既没有拿出资金对农业保险给予补贴，也没有出资建立独立的政策性农业保险公司，这些都或多或少地削弱了农业保险的吸引力，导致农民对投保农业保险缺乏积极性。
三、推广与发展农业保险工作的政策建议
开展农业保险是一件政府得民心，农民得实惠，农业的发展的大好事。对于发展现代农业，建设社会主义新农村具有重要意义，它不仅可以建立农业风险防范机制，增强政府防灾救灾的能力，还可以使受灾农户及时得到赔偿，解除农民的后顾之忧。为切实解决当前农业保险工作中存在的各种问题，使这项工作得到更好地推广与发展，要从以下几点着手：
第一，加快农业保险的立法工作。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确。针对我国幅员辽阔、东西南北差异较大的现实情况，农业保险公司的经营与决策主体放到省市一级，省市一级的农业保险公司作为独立法人，独立经营、自成体系、自求平衡，在统一的经营体制框架下自主开展工作；中央农业保险公司不直接办理农业保险经营业务，可以针对农业保险赔付率高、承受风险大的实际情况经营全国农业保险的再保险的业务，通过农业再保险对各地开展农业保险业务给予资金扶持，防止因一次性巨额赔付导致保险公司破产的现象发生；同时，中央财政和地方财政应对实施农业保险的保险公司给予经营费用补贴，对参保投保的农民给予保费补贴。
第二，加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识。农业保险是一项新鲜事物，广大农民对此认知度还不高，还需要做好以下几方面的工作。一是通过电视、广播、报纸等媒体大张旗鼓地进行宣传报道，使这项工作家喻户晓，人人皆知；二是由各级农业保险公司印发宣传资料，分发致乡村和农户，及时宣传农业保险的政策、意义；今年5月份，财政厅向全省分发了5万份湖南省农业保险工作宣传挂画，到村到组进行宣传，起到很好的宣传作用。三是相关部门组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保，使农业保险工作稳步向前推进。
第三，切实解决勘赔定损，适当提高理赔标准。勘赔定损是一项技术性很强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作，容不得半点马虎和草率，必须认认真真、实事求是，在目前还没有专业的勘赔组织机构前，可以由保险公司牵头，联合当地的农技、农机、水利、财政等机构人员及受灾乡村负责人实行联合勘赔定损，这里面一方面保险公司必须要有精通业务的专业人员，另一方面各参与定损人员也必须做到客观公正。对于赔付标准，建议各省按照不同的情况按品种分别确定，湖南省目前执行的理赔标准是：能繁母猪每头的保险金额50元，水稻每季每亩保险金额240元，棉花每亩保险金额300元，这些标准与当地的实际比较显然是偏低的，必须大幅予以提高，至于提高到何种水准，要通过大量的调查研究才能具体确定，至少要让从事种植业和养殖业的农民满意，要在农业保险公司理赔承受范围之内，更重要的是要有利于农业保险业务的开展。
第四，加大财政补助力度，着力解决农业保险高费用、高费率问题。农业保险属于准公共产品，与农村公共医疗和义务教育一样，它的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，国家财政应切实履行宏观调控与公共管理职责，实施农业保险补贴政策。一方面，各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴，另一方面切实提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例，同时，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。2008年我省农业保险保费规模较2007年有了大幅度的提高，为9.6亿，其中，种植业保险保费规模为7.13亿元，养殖业为2.47亿元。中央财政承担保费补贴资金为3.71亿元，比2007年增加补贴1.29亿元。省级财政承担保费补贴资金为2.52亿元，比2007年增加保费补贴0.54亿元。通过财政政策支持的制度性变革，使财政补贴由过去的“事后补”改为现在的“事前补”，由此鼓励老百姓积极购买农业保险，把市场化的风险分担机制建立起来，借以推动整个农业保险工作的全面开展。