城市道路命名权的法律原则与基本规范

 

    坦率地说，城市道路确实不是政府所拥有的私家财产，而是涉及千家万户利益的公共财产或公共资源。城市道路纵横交错，新建新修道路又不断增多，为作区分和识别，对其命名亦在情理之中。然而，谁来命名、如何命名，却又涉及城市道路命名关系中的一项重要权利：城市道路命名权。有权利就应该有其享有主体、有其行使规范、有其保障机制，只可惜，城市道路命名权在我国缺乏相应法律规范。因而，怎样给城市道路命名，往往是单靠政府权力，“一言为定”，各地做法也不一，没有统一的行权规则，热议和争论也就在所难免。

 

    这恰恰正是城市道路命名的现实，这种无法可依的现实又恰恰是对立法的一种需求和呼唤。通过拍卖等方式让城市道路冠名权登上交易舞台，是否合理合法又是否可行，暂且不论。但使城市道路命名权走上法治化轨道，做到有法可依、有章可循，却是城市发展过程中尤其是面对诸多道路命名案例时的迫切要求。在城市道路命名立法时，就道路命名权应当确立其基本的法律原则，并在这些原则指导下设计相应的法律规范。从城市道路命名实践出发，结合国内外相关立法，城市道路命名权应遵循下列四项法律原则和基本规范：

 

    一是尊重民意原则。城市道路命名权应充分尊重权利主体的意志，权利主体的意志即所谓“民意”，道路命名权的行使，应由作为权利主体的城市市民，在符合自身意志的范围内对道路名称作出选择。长期以来，政府权力过于集中，不少城市道路的命名，多是作为管理者的政府拍板定夺，市民少有参与。“官本位”思想以及固有的财产主人思维阻碍了政府对民意充分尊重的习惯养成。民意缺席，政府闭门造车，或者公开拍卖，一令敲定路名，这种命名权行使方式，减弱了市民对城市的认同度和归属感。因此，应强调城市道路命名权中的尊重民意原则。

 

    在这一原则指导下，在设计城市道路命名权基本规范时，应从城市道路作为公共财产资源的实际性质出发，将城市道路命名权的主体通过立法的方式真正归还民众，直接规定道路命名权的主体为城市居民，而不是政府。在道路命名权关系中，政府只是保障权利行使的义务人。在规定道路命名权、更名权行使方式时，也应明确对市民意见的尊重。已有相关地方立法明确规定了对民意的尊重，如《湖北省地名管理办法》即规定“应在征得有关方面和当地群众同意后予以更名”、“对于可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。显然，城市道路命名立法也应确立此类基本规范。

 

    二是文化优位原则。城市道路命名权应充分尊重城市文化及路名的个性要求。在追求物质文明和精神文明之间，应优先选择精神文明；在追求经济收入和城市文化之间，应优先选择城市文化。简言之，应确立文化优位的原则，淡化商业色彩，避免物欲侵入。《地名管理条例实施细则》第8条确立了“反映当地人文或自然地理特征”的原则，仿照这一立法精神，在道路命名权行使过程中也应该遵循城市道路本身涵摄的人文和自然地理之文化特征。据此，城市道路命名权的行使应排斥实践中流行的有偿原则，即不宜使城市道路命名权进入市场交易。

 

    在这一原则指导下，城市道路命名权的基本规范应明确规定“不得有偿冠名”。类似规范在我国地方立法中也已经出现，如《南京市地名管理条例》即规定，对于城镇道路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名，不得有偿冠名。

 

    三是程序公开原则。城市道路命名权尽管属于市民，由广大民众行使，但这并不排斥政府的角色介入。政府作为城市道路命名权关系中的义务人，应该承担起保障权利人正当而科学地行使道路命名权的政府职责。但作为政府介入的权利行使过程，应遵循程序公开原则。程序公开一方面要求为城市道路命名的过程要公开透明，对命名的方式及评定，可采用听证会形式，广泛吸纳民众意见，集思广益，并滚动性公布进展情况及结果。另一方面还要求这一过程应该受到有效监督，以避免出现所谓“权力寻租”，保证结果公正合理。这也是对民意的尊重，与尊重民意原则一脉相承。

 

    在这一原则指导下，未来城市道路命名权立法应明确规定道路命名权行使的方式、程序、监督等具体行为规则，以确立城市道路命名权在程序环节的基本规范。顺便指出，尽管建议立法规定不得有偿冠名，但这并不排斥命名权行使方式中的有偿性，如在征集命名活动中设立悬赏项目，激励民众对命名权行使的参与积极性。因此，命名权立法的基本规范更应当考虑到程序公开原则指导下的透明度及有效监督机制。

 

    四是维护公益原则。城市道路属于公共资源，对其命名、更名均会牵涉公共利益。因此，在道路命名权行使时，理应贯彻维护公益原则。这一原则至少包括两层含义，一是道路名称本身不能违背公共利益和善良风俗，应做到与公共利益、民众意愿和当地风俗不相冲突，避免害及公益和伤及风俗的路名；二是道路名称应保持稳定性，不应随意更改和变动。在拍卖道路冠名权的争论中，之所以遭遇反对声音，其中一个显著理由就是担心冠名期满后的路名更迭变动会带来系列不便。显然，如果在道路命名权行使过程中，破坏路名的稳定性给民众生活、工作等事务带来诸多麻烦，也是与公共利益、公众利益背道而驰的。在道路命名权行使过程中，不应只顾眼前利益而牺牲未来频繁更名后的“长远利益”。

 

    在这一原则指导下，如何合理设计城市道路命名权基本规范，无疑又成为立法者不得不慎重考虑的重要环节。建议立法在道路名称本身的规范设计中，既要有道路名称的倡议性规定，也要有相关禁止性规定；在道路命名权的行使规范设计中，既要避免与名称稳定性相冲突的规范和制度，也要积极建立符合公益、保证稳定性的命名权运作机制。


                                                        2009年11月10日傍晚一气于上海
                                                                     （全文约2600字）

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（本文系笔者应《民主与法制时报》之约撰写而成，并以“城市道路命名，该谁说了算”为题发表于该报2009年11月17日“城市周刊”版。感谢该报董妮编辑的约稿及发表支持！）

【作者简介】
李绍章，笔名土生阿耿， 上海政法学院法律系民商法教研室教师。