从现行涉及政务公开的法规看我国对资讯公开的认识误区
所谓资讯公开，又称信息公开、情报公开。关于什么是资讯，由于其内涵十分广泛，因此很难下一准确的定义。一般说来，资讯与资讯载体密不可分。也许正是考虑到这一点，台湾地区在立法上使用了“资料档案自由法”的称谓。日本于1999年5月7日国会通过的《资讯公开法》里则将资讯载体，即“行政文件”作为公开的对象。具体指“行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。英国在2000年制定的《资讯公开法》中规定“资讯”是指有记录的任何信息，也就是有一定载体的任何信息。可见，根据各国法律，要求政府等国家机关公开的并不是资讯，而是资讯的载体，即能够反映信息存在的各种文件或者电子形式的载体。之所以作这种区分，是因为纯粹的资讯是不可触摸的，也无法验证，如传言与小道消息等。对于这种资讯政府无法掌握，当然也就谈不上对外公开。只有当资讯附着于一定的载体之上，如书面材料，电子材料等，才可以为政府机关所有和对外公开。
作为资讯公开对象的载体主要是书面形式的文件或者档案。近些年来，随着电子技术的发展，电子形式的载体也越来越常见。然而，不论资讯的载体发生什么变化，政府等国家机关都有义务公开其所掌握的资讯。例如在美国，当事人可以根据资讯自由法申请公开联邦政府机关的所有材料。材料的保存方式并不影响其是否应该公开。书面的、录音的、地图、照片、计算机输出的材料、计算机软盘等都是申请公开的对象。从这个意义上看，资讯公开的提法应该说比材料公开，或者档案公开等提法要科学得多，也便于社会公众对政府等国家机关进行监督和制约。
资讯公开的作用是：（一）为公民直接参政权的实现开辟了一条新途径。（二） 资讯公开有利于公众对国家机关及其工作人员实现有效的监督，从而防止腐败，推动廉政建设。（三）利用信息，共享信息资源。（四）资讯公开有利于改善国家机关的管理活动。（五）实行资讯公开是适应市场经济发展和我国加入WTO的迫切要求。
目前，我国对政务公开存在两种取向。一种是把公开作为政务活动的基本原则，认为它是政务活动的目标之一；另外一种则倾向于对政务公开设立界限。因为他们认为政务公开不过是一个程序性要求，公开的要求不得危及政府的权威性地位。这两者常常在制度上具有相似的安排，但是在政府的权威形象受到威胁时，就会有完全不同的反应。因为对于前者来说，政府的形象不一定意味着国家安全受到威胁；而于后者来说，政府的形象受损就意味着政府的安全受到威胁，从而也意味着国家安全受损。由于这种考虑，前者努力构造一个开放性的政府，而后者则具备封闭性特征。当然，任何政府都不会具备绝对的开放性或者封闭性，但是我们不难发现政务活动的开放性与整体社会的开放性是相对应的。同时，政务活动的封闭性与整体社会的官僚等级制也通常是相对应的。以此检验我国的政务公开制度，就不难发现其封闭性特征。
首先，政务公开的渠道单一，基本上由政府发送，公众直接通过媒体了解政务活动的机会受到一定限制。公众对于公共事务的了解，除了自己的切身体会之外，大量的信息来源于传媒报导。假如没有信息来源，所谓的批评就变成了无源之水，无本之木。
第二，行政部门和主管部门仍然执掌着政务公开的主动权。公开什么内容、不公开什么内容、公开到什么程度、什么时候公开等，仍由政府行政部门和有关主管单位决定，公众只是被动地接受行政部门和有关部门愿意公开的部分或全部信息。与美国的政务公开制度相比就不难发现，美国政务公开制度是将政务公开视为公民的一项基本权利，在法律规定的范围内，公民有权要求政府公开有关信息材料，政务公开是政府机关的义务。如果民众与政府机关在政务公开问题上产生分歧，民众可以通过行政复议或诉讼等法律途径维护自己的权利。因此有人认为，从政务公开的基本理念的角度看，中国的政务公开是一种政府权利型，而美国的政务公开则是一种民众权利型。如何从政府权利型转变为民众权利型，是中国政务公开所面临的一项长期而又艰巨的任务。这一点尤其表现在我国的保密制度当中。
与其他国家的立法实践相对应，国家安全与公开利益原则在我国同样适用。尽管宪法和法律没有明确的指出，除非涉及国家秘密与国家安全，所有的公共信息均应公之于众。但是，宪法和法律同样没有禁止公开。实际上，在我国《保密法》制定之时，全国政治协商会议曾经在提案第444号当中指出：“我国的保密制度和保密习惯，已经发展到了严重妨害经济改革和社会进步的程度。……保密本身成为一种特权，而保密又保护了特权。……”他们建议，在保密法中规定一项原则：“除明文规定的具体项目之外，一概不得保密。”中央保密委员会办公室在1986年8月23日对此项提案的复函表明，在当时起草的《中华人民共和国保守国家秘密法》中规定，“不得利用保密对国家隐瞒本单位、本人或他人的工作失误行为和违法行为；……”
尽管此项条款在后来的保密法当中未获得通过，但是在《保密法》当中所规定的国家秘密的范围，并不比其他国家更为严格。例如《保密法》第二条规定，国家秘密是关系安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。第八条补充规定，国家秘密涉及七个领域：（一） 国家事务的重大决策中的秘密事项；（二） 国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三） 外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四） 国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六） 维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七） 其他国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。该条同时规定，不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。将我国《保密法》与欧、美国家相比，他们共同强调的保密领域主要集中在国家情报系统、国防安全与外交事务。而我国《保密法》中只有“国民经济和社会发展中的秘密事项”这一条是在其他国家难以发现的。然而，在对公共信息进行保密的具体规定当中，保密的范畴则要广泛得多。例如，在公共资讯比较受到关注的领域当中，都规定了超越保密法范围的限制。甚至在计划生育和卫生工作中，也规定了许多本来属于公众应当了解的内容。
保密规章对《保密法》保密范围的扩展显示出我国现行法律体制的一个问题，就是下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。作为全国人民代表大会制定的国家法律，其法律效力等级应当优先于各部门行政法规，然而在实践当中，大量的行政法规却优先于法律而被适用。由于我国目前尚未建立有效的司法审查机制，违法的行政规章得以适用，而本应受到公开原则制约的政府部门却反而以保密原则来制约公众。由此可见，政务公开的实行，需要法律体制本身的相应完善。
第三、从公众对政府批评的可能性角度来看，尽管某些地方已意识到监督的重要意义并已成立了监督小组，但监督小组成员半数由政府和本单位人员组成，而来自于公众、代表公众利益的人员却占少数，这也容易出现监督乏力的现象，致使监督不能真正起作用。以对政务人员资讯的公开为例，《公务员法》和1995年2月9日中央关于印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的通知（中发“1995”4号）中，都规定了在选任干部的过程中，应当适用公开原则。此外，在干部管理方面，有关机构也要求国家领导干部公开相应资讯。例如1995年4月30日中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知，1998年6月6日中央组织部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知，1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。各行政部门进行了其他方面的规定，例如，1998年4月27日新华社办公厅印发《新华社关于实行领导干部离任审计的暂行规定》的通知，1994年8月15日邮电部印发《实行同领导干部谈话制度的若干规定》。然而，无论是财产申报也好，干部述职也好，还是离任审计也好都是对上级，而申报、述职与审计的结果通常并不公开，公众也无权要求公开，其结果就变成了一种内部规则，仅仅增加了政府对其工作人员的掌控而已。同时，由于这种体制基本是按照下对上负责的模式。换言之，是一种泛行政化、泛官僚化的体制。其结果就是公众对政府负责，下级对上级负责，而非政府对公众负责，上级对下级负责。
最后需要说明的是，《资讯自由法》所要求的政府资讯公开只是政务公开立法的一个重要组成部分，它强调的重点是政府部门，尤其是行政部门的资讯应当公开。在我国，除了行政机构之外，立法机关和司法机关的开放性问题也应当提到日程上来。例如公民与媒介进入会场旁听会议的权利、要求会议记录公开的权利、旁听法院审判的权利、要求法院庭审记录公开的权利等在各国已经成为不争的惯例和事实。然而在我国仍然处于试验阶段。公开、透明、民主的体制将有赖于立法、行政和司法机关之间的互相监督，并在公开的基础之上接受来自于人民的监督。我们殷切期望中国能够尽快建立政务公开的法律体系，实现我国法制与民主原则确认的公民信息自由权利。
吉林市中级人民法院 ：甄香君