在矛盾冲突中寻求衡平、文明和可持续性发展──对农村土地征收补偿费分配纠纷案件的思考
一、当前农村土地征收制度中存在的矛盾与问题
１．“圈地运动”盛行，“滥征”和“征而不用”现象非常普遍
近几年来，随着国家西部大开发战略的实施，以及城镇化、工业化步伐加快，一些地方在“经营城市”的口号下，对农民土地的征用越来越多，人地矛盾十分突出。除了受巨大的利益驱动外，我国土地征用制度本身不完善，对“公共目的”这一土地征收必备条件的内涵、范围限定不足，致“公共目的”的土地征用和商业目的的土地征用往往混杂在一起，无疑为土地征用权的滥用大开口子。
２．土地征收补偿费用不合理，农民存在明显的利益损失
据在全国各地的调查中发现，一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊；另一方面，补偿标准制定过低，甚而所得甚少的补偿费，还要层层截留提取。补偿标准偏低是失地农民不满的最主要的原因，各种矛盾由此派生、锐化。
３．征地补偿费分配混乱，村民间利益之争愈演愈烈
目前，对于征地补偿费的分配缺乏具体操作细则，造成各地对征地补偿费分配比较混乱，往往引发纠纷。于是，从自己利益出发，借着村民自治权利，各种将人口分为若干等级和不同份额的分配方案掀起了一场场村民利益冲突战。不同主体间的利益冲突，使农村社会矛盾趋于激化。
４．法律冲突滞后，司法被动失衡，理论有待深入
目前，我国没有一部土地征用法，宪法、土地管理法等有关土地征用补偿的内容还很不全面，如农村集体土地所有权性质，征用权的主体范围，土地征用补偿依据和标准，参与补偿分配的主体范围，非农业人口安置形式，社会保障制度及保险金的交缴、管理、使用等等都需要进一步明确完善。另外，现行法律中关于土地征用权及其他方面的规定也相互矛盾，彼此不尽协调。
立法与司法上的矛盾与困惑，也反映出土地法律制度理论研究上的薄弱与欠缺。比如，农地集体所有制的本质、范围，土地所有权的性质及共有形态，土地征收与土地征用概念上的区别，征地补偿原则及标准、土地入股和土地流转的探索等等都是法学理论界面临的重要现实课题。这方面如果不能取得理论突破和创新，将影响、阻滞立法和司法不断向前发展的进程。
二、正视问题，多管齐下，在不同层面上解决纠纷，完善制度，推动农村社会经济可持续性发展
农村土地征收制度中存在的问题与矛盾，带来的负面效应十分显著而且日趋严重。因此，针对农村土地征收制度中存在的问题，从立法、司法及社会相关方面予以关注和重视，发挥社会机能互动作用，是可以逐步稳妥地处理好这一当今中国社会热点、难点问题的。
１．在立法上进一步改革完善土地征用制度，衡平“公益”与“私益”之间的关系，实现土地利益的最大化和最优化
土地所有权蕴含的经济利益涉及到国家、集体和个人，需要在法律上合理平衡三者间的利益，改革完善土地征用制度，并设定土地发展权与可流转的开发权。
（１）修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内。要把因公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。
（２）增加集体土地使用权征用之规定，完善土地的用益物权。我国现行法仅有集体土地征收之明文规定，而无土地使用权征用之规定，前者土地所有权因征收发生转移，而后者原土地权利人并不丧失所有权，只暂时丧失土地使用权。通过明确集体土地征用的主体范围、用途方向、征用标准、收益分配等，实现土地合理流转和价值增值。
（３）改进土地补偿方式，确保土地增值的合理分配。在法律上应区分公益征地和经营征地，并据此执行不同标准。对经营征地，应当更多地引入竞争机制，按土地市场价值计算补偿费标准，确保农民利益不受损失。
（４）对土地集体所有制性质是“共同共有制”还是“按份共有制”作出明确规定。因为这关系到农民与村组、乡村经济组织法律地位及利益分割，具体关系到土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费的分配比例问题。也是目前法院处理补偿费纠纷中遇到的现实问题。此外，土地股份合作制，让农民带着土地的权利参与工业化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，也是产权制度改革上的新的突破。在条件成熟时，立法也应作出相应规范。
２．在现有法律不尽完善的情况下，司法要应对挑战，能动执法，积极化解矛盾
人民法院要善于从法律基本精神出发，结合案件具体情况，公平合理作出裁判。同时，要发挥法律正确导向作用，摒弃封建落后习俗，倡导社会文明进步。具体要把握好以下几个方面关系：
（１）村民自治权与公民财产权的关系。实践中，不少法官将充分尊重村委会的自治权作为处理农村土地补偿款分配纠纷的重要原则，但笔者认为，对村委会的分配方案的形成及内容需要作一番细致考量。且不说这个分配方案的形成是否真正代表多数村民意志，退一步，就算分配方案真实反映多数村民意志，村民的自治权是否就能对抗否定公民的生存权、财产权？在同一利益群体中，每一成员都是这个利益共同体的权利主体，应共同行使权利，而不是相互排斥。但这绝不意味村民委员会无权就土地补偿费分配问题作出集体决定。在不剥夺他人分配权的前提下，村民会议可以根据每一村民所尽义务大小、承包土地面积及时间长短、人员不同情况等，在分配比例上有一定的自治权。
（２）户口与村民资格的关系。目前审判实践中确定某人是否能够参与征地款分配，有的依据户口，有的依据有无土地，还有的按是否尽村民义务等等不一而足。村民资格的认定应以户籍为准，毕竟户籍是国家确认一个人身份的有效依据。但有村民资格是否意味在分配上必须一视同仁？这里涉及到村民资格与财产权范围的关系问题。由于农村土地属劳动群众集体所有，按民法通则和土地管理法，土地集体所有权的主体有三：其一，村农民集体；其二，农业集体经济组织的农民集体；其三，乡（镇）农民集体。有当地农村户口的人，自然属于该农民集体的成员，都有平等地拥有一份土地的权利。然而，这种权利是一种“共同共有制”，与“按份共有制”不同，这种土地所有权是不能按份分割的。
在具体确定分配比例时，除户口外，可适当参考村民所承包土地情况及所尽义务大小。当然，审判实践中，要注意发挥司法救济功能，并区别情况具体对待，对于因性别歧视等原因而丧失土地承包权的农民，不得以无承包地、不尽村民义务为由剥夺分配权；对于已具有居民身份，长年在外工作，为了参与土地补偿费分配而临时将户口转到农村的，则要考虑与其他村民是否同等对待。
（３）乡规民约与法律文明的关系。在土地补偿款分配纠纷中，权益受侵犯的多为妇女和儿童，造成此种现状的原因除了村民狭隘的个人利益观外，延续数千年的性别歧视仍影响甚深。在农村，深深嵌入乡土社会秩序的村规民约与国家宪法法律之间存在着极其复杂的冲突，比如，婚姻法规定，结婚后男方可到女方家落户，女方也可到男方家落户。但不少地方的村规民约认为女嫁男娶天经地义，强行将妇女及子女户口迁出。人民法院要通过处理农村土地补偿款分配纠纷，纠正、转变落后传统观念，倡导、弘扬现代法律精神，从而促进农村社会更加文明进步。
杜豫苏 杜西红