规范性文件一并审查的管辖问题

发布日期：2016-05-04 作者：胡有志律师

规范性文件一并审查的管辖问题

陈磊

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    不同层级、不同区域行政机关制定的规范性文件在效力、事务管辖和调整范围上都有所不同，对行政执法活动的影响也有较大差别。是否需要根据规范性文件的层级来规定规范性文件一并审查的管辖级别，实务领域存在不同的观点：

    第一种观点认为，对于规范性文件的审查不需要单独考虑其级别管辖和地域管辖问题，其管辖法院是且只能是被诉行政行为的管辖法院。

    第二种观点认为，被诉行政行为的管辖法院在接到一并审查规范性文件的申请后，应当中止诉讼，根据规范性文件的层级报请更高级别的法院审查：对于国务院组成部门、省级人民政府制定的规范性文件，由最高人民法院管辖；对于市级人民政府及其所属工作部门制定的规范性文件，由高级人民法院管辖；对于县级人民政府及其工作部门、乡级人民政府制定的规范性文件，由中级人民法院审查。

    笔者认为，我国对规范性文件的审查，其核心是为了解决被诉行政行为的合法性问题，而不是对规范性文件本身进行单独审查，因此，规范性文件管辖问题的确定应依附于被诉行政行为的管辖，首先，在地域管辖方面，应当由作出被诉行政行为的行政机关所在地法院进行管辖。

    提高规范性文件的级别管辖，是大陆法系国家的一般做法，这与其较深的审查强度、较广的审查范围和较高的裁判权限有关。在我国，行政机关一般会选择适用层级较高的规范性文件，这样就经常出现基层法院审查在全市乃至全省范围内适用的规范性文件的情况，此时，基层法院一方面在审查能力上受到质疑，另一方面，一旦需要确认有关条款违法，基层法院往往出现畏难和不自信。因此，基于上述考虑，原则上规范性文件的级别管辖法院应是被诉行政行为的管辖法院，遇到特殊情形的，有管辖权的法院可根据行政诉讼法第二十四条第二款之规定，将行政行为之诉和规范性文件审查之诉一并报请上级人民法院审理。

    （作者单位：山东省淄博市中级人民法院）

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