论环境侵权群体性诉讼处理机制的完善

发布日期：2014-03-28 作者：陈开梓律师

（本文已发表于《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2009年第5期）

论环境侵权群体性诉讼处理机制的完善
陈开梓

摘要：由于环境侵权纠纷中受侵害对象的不特定及涉及人数众多的特点，导致环境侵权纠纷容易形成群体性诉讼。我国民事诉讼法确立的代表人诉讼制度就是专门处理群体诉讼的一种诉讼程序，对解决群体性纠纷有着重要作用，但由于该制度自身存在的问题及法院对其相对拒斥的态度，导致代表人诉讼制度在司法实践中遭受到冷落。因此完善代表人诉讼制度，并在群体诉讼处理机制中进行团体诉讼、示范诉讼及建立联动机制的探索，对及时妥善解决群体性诉讼案件、构建和谐社会具有重要作用。
关键词：环境侵权　群体性诉讼代表人诉讼团体诉讼示范诉讼

所谓群体性诉讼，是指一方当事人众多（十人以上）、基于同一或类似的事实问题或法律问题而提起的代表人诉讼或共同诉讼；或者分案处理的系列诉讼。近年来，伴随着经济的持续、快速发展，环境侵权现象日趋严重，由此引发的环境侵权纠纷呈现逐年增加的趋势。由于这些环境侵权纠纷中受侵害的对象常常是相当地区范围内不特定的多数人，其影响所涉及的人数之多、范围之广、时间之长，是其他侵权行为难以比拟的，如企业排放的废水废气污染均会造成大量周围人员财产损失和生命健康损害，由此引发的诉讼，即往往都是参与人数众多的群体性诉讼。在这些环境侵权引发的群体性诉讼中，由于处理结果涉及众多当事人的切身利益，因而矛盾比较尖锐，加之人数众多、相互影响，容易产生过激行为。有的当事人怀着“法不责众”的心理，广泛串连，通过采用较为极端的方式，造成人多势众的局面，形成某种压力，以达到自己的目的和要求。甚至还会出现罗干同志所说的“在一些地方，有的参与群体性事件的群众，自已并没有直接利益诉求，而借机宣泄长期积累的不满情结”[1]2，从而影响社会和谐稳定。因此如何正确处理好这类环境侵权群体性诉讼案件，努力维护社会稳定，着力构建和谐社会，已经成为司法实践急待解决的重要课题和使命。
一、环境侵权群体性诉讼中适用代表人诉讼的优势
我国《民事诉讼法》第54条、第55条规定的代表人诉讼制度，是借鉴了美国的集团诉讼制度以及日本的选定当事人制度的基础上，结合我国民事纠纷群体化这一现实情况，建立的专门针对处理群体纠纷的的一种新的诉讼程序制度，为民事审判解决群体性纠纷案件提供了法律依据。之后陆续颁布的司法解释又对代表人诉讼制度进行了完善和补充，形成了我国的代表人诉讼制度。代表人诉讼制以共同诉讼制度为基础，吸收了诉讼代理制度的机能。以共同诉讼制度为基础，是指诉讼代表人所进行的诉讼应当符合共同诉讼的基本条件，也就是当事人之间在法律上具有共同利害关系或其诉讼标的是一种类的。该制度吸收了诉讼代理制度的机理，使众多诉讼主体的诉讼插为通过诉讼代表人集中实施，扩大了诉讼的容量，避免了因众多当事人直接参与诉讼所带来的诸多问题。[2] 149
根据民事诉讼法及司法解释的规定，代表人诉讼有两种：一种是人数确定的代表人诉讼，系指起诉时人数已确定的共同诉讼人推选出诉讼代表人，代替全体共同诉讼人参加诉讼；另一种是人数不确定的代表人诉讼，系指起诉时如果共同诉讼人的人数不能确定，则由向法院登记的权利人推选出代表人，代替全体共同诉讼人参加诉讼。法院在受理时发现起诉时一方当事人人数尚未确定，可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间内向人民法院登记。诉讼代表人一经选定，其诉讼结果勿须经全体当事人同意即对其发生效力；而且符合条件的登记者无论是否参加诉讼或参加推选代表人，该案判决的效力均可扩张适用于该当事人。当事人人数不确定的代表人诉讼，只涉及普通共同诉讼，因为必要共同诉讼当事人之间有共同的权利义务关系，且诉讼标的是同一个，客观上不可能出现发生纠纷时当事人人数不确定的情况。
在原告人数达到10人以上的环境侵权群体性共同诉讼广泛适用代表人诉讼制度既符合环境侵权的特征，又符合民事诉讼法的法律规定，其作用是明显的。其一，环境侵权的受害者具有分散性，通过代表人诉讼将他们结合起来，形成一个强大的受害者利益集团，以实现与加害企业的地位平等化，以营造一个与处于优势地位的强大被告平等进行权利斗争的环境。其二，通过一个审判程序便可救济大量的受害者，既节省了审判资源，又使环境损害救济制度有可能实现经济上的合理性。[3]144其三，通过环境代表人诉讼，可以阻止被告不正当的诉讼行为。在单个诉讼中，如果被告采用私下交易、各个击破等手段，原告往往从个人私益或迫于压力而放弃诉讼请求，这样容易对其他单个诉讼产生影响。而在代表人诉讼中，即使被告通过不正当手段阻止了部分人的诉讼，但又会有新的受害人参与到诉讼的行列。同时如果被告试图与诉讼代表人内幕交易，但法律明文规定代表人处分涉及被代表人的实体权利时，必须征得被代表人的同意，因此被告也难以达到预期效果。其四，代表人诉讼对法院来说，既可以节省审判开支、减少社会诉讼成本，也可以避免因多重诉讼而引起的判决上的差别，确保对相同事实的认定和裁决的同一性，保证法律适用的统一。其五，将其适用于环境侵权损害赔偿案中，既解决了损害赔偿依受损轻重之别而分别计算的难题，又不致因受害人无法全部确定而困扰，从而在环境诉讼中发挥其特有的功效。[3]143
二、代表人诉讼制度在实践中存在的困境
在目前我国处理群体纠纷的司法实践中，民事诉讼法第54条确立的人数确定的代表人诉讼在一些法院仍有不同程序的适用，但在适用的数量上明显呈下降趋势；而民事诉讼法第55条确立的人数不确定的代表人诉讼在我国司法实践中更是难觅踪影。在现阶段“稳定压倒一切”的大环境下，绝大多数法院是不会愿意选择民诉法第55条规定的公告方式，因为法院领导会认为这种方式太张扬了，会扩大群体纠纷的规模和影响，引来媒体和社会舆论对此纠纷的关注，怎么可能产生应用此制度的积极性呢？即使法院愿意按照法律规定的这种方式来操作，要让这样大规模的缺乏联系的当事人群体来完成选定、授权等一系列诉讼行为，无疑是非常困难的。[4]115总体而言，在对待群体性纠纷案件时，大部分法院并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼，而是采取了单独立案、合并审理或单独立案、分案审理的方式。出现这一现状的原因主要有：
1、代表人诉讼制度本身存在的问题
（1）我国代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性，导致“搭便车”的心理普遍存在。而这种现象的产生会造成诉讼代表人心理上的不平衡，会挫伤其参与诉讼的积极性和热情，以至形成一个恶性循环，从而使代表人诉讼提起困难重重。
（2）权利人到法院登记并选任代表人，增加了诉讼的复杂性，特别是会挫伤小额受害者的诉讼积极性，因而在某种程度上限制了其作用的发挥。
（3）诉讼程序尚不够完备，增加了操作的难度，影响了法院推动的积极性。[5]79如对未参加登记的权利人提起的诉讼，人民法院以何种程序认定其请求，其单独提起的诉讼是否可以上诉，对前案以调解方式结案的前提下如何处理等都无法在立法中找到答案。法院因怕出差错，故索性将之拒之门外或拆案受理；
（4）适用范围狭窄。我国代表人诉讼适用范围是以属于同一或同类的诉讼标的为前提，而不一定涉及同一事实或法律问题，即使对同一事实按不同的法律规定提起诉讼，亦会出现一事多案的现象，使那些因同一事实而引起的多数人争议就被排斥于代表人诉讼之外。
（5）对于代表人的诉讼资格、诉讼能力以及必要的责任意识在立法上缺乏明确、具体的规定，法院的监督作用没有充分发挥。[6]52
（6）诉讼代表人的实体权利和诉讼权利分离最终导致诉讼代表人的诉讼权利难以保障，也不利于案件的调解。
2、法院对代表人诉讼相对拒斥的态度
（1）在我国司法行政指标化管理模式中，受理群体诉讼对于法院而言，成本高而收益低。一件代表人诉讼案件法院投入很多，从立案到选定代表人、再到公告登记、审判和执行，是一件单独审理案件所消耗时间、精力、人力、物力的数倍乃至数十倍，而且极难在法定审理期限内审结。但在数量上只能作为一起案件计算，如果单独受理这些案件，就可能变成几十个、几百个甚至更多，案件数量多意味着法院的工作量大，工作效率高，这就使法院容易将单独诉讼列为首选。
（2）错案的可能和案件息访工作量，是法官个人不愿接手代表人诉讼的主要原因。由于代表人诉讼的群体纠纷涉及面广，难以协调且关系复杂，无论怎样的裁判结果，都难以同时满足双方当事人特别是群体一方某些成员的期望，之后必然会出现上诉、申诉、上访。裁判结果如果发生“错误”，计算“错案”时往往适用的是感觉标准，而不是数字标准，一个群体诉讼案件的“错误”可能使法院全年的结案数字都失去意义，法官个人的前途也会受到很大影响。而长期持续的上访也迫使法官在案件审结后还需做大量的案件外息访工作以缓解矛盾。而单独立案、分案审理则能分散这些责任
（3）分案审理会导致法官因案件审结数量的增加而出现奖金收入上的巨大差异，也可以成为法官工作量大，作为法官职级晋升考量的依据。
（4）影响法院的诉讼费收取。我国财产案件受理费是以争议金额的大小按比例递减收取的，因此，案件标的的总额相同，案件数量不同，诉讼费相差就可能比较大。特别是不少法院通过诉讼收费来弥补办案经费不足，更会选择单独立案。
3、最高院的司法解释也导致了代表人诉讼在解决群体纠纷中地位的降低
2002年1月15日最高人民法院发布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发民事侵权纠纷案件有关问题的通知》规定：“对于虚假陈陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。”这里的集团诉讼，就是指民事诉讼法第55条所规定的人数不确定的代表人诉讼。这一司法解释等于排除了该条确立的代表人诉讼在证券群体纠纷中的适用。
而最高人民法院发布的于2006年1月1日起施行的《关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》（法[2005]270号）规定：“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同受理的，可分别受理。”该通知所指的案件就是民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼，规定这类案件即可以共同诉讼受理，亦可分别受理。该司法解释的主要起草人之一纪敏法官在一篇文章中是这样解释的：规定一方或双方当事人人数众多的共同诉讼由基层人民法院依法受理，是为了切实减轻当事人负担、方便当事人诉讼和法院办案、将矛盾消化在基层，将可能形成的群体性突发事件消灭在萌芽状态，为和谐社会的构建提供及时、有力的司法保障。[7]9
因此，对群体性诉讼普通存在取消或减少适用对代表人诉讼，而以分开立案受理方式予以处理，即使偶尔适用代表人诉讼，也基本将其放在基层法院。这就是目前代表人诉讼制度在司法实践中所面临的困境。
三、完善代表人诉讼制度的建议
我国的代表人诉讼制度作为共同诉讼的一种特殊制度，理应充分发挥该诉讼所具有的接近正义功能、促进司法经济与效率功能、行为矫正功能和公共政策形成功能，但由于在具体制度设计上存在诸多缺陷以及法院自身原因对其相对拒斥，导致我国代表人诉讼的功能错位，并且在司法实践中不断遭受冷落，无形间造成为诉讼资源的浪费。面对代表人诉讼制度的存在的困境，单纯的放弃无益于问题的解决，笔者认为应当通过对该制度的改造完善，将其应有作用充分发挥出来，为群体性诉讼的解决提供出更多有益的处理机制。
第一，放宽代表人诉讼的起诉实质条件。将诉讼标的同一或同种类从宽理解为有共同的“事实问题或法律问题”，只要具备这一条件，就应允许适用代表人诉讼制度。
第二，赋予诉讼代表人相应的实体处分权。在完善其他保障被代表人利益的措施的同时，取消对诉讼代表人权利的限制，赋予诉讼代表人相应的实体处分权，使诉讼程序得以高效顺利进行，从而充分发挥代表人诉讼制度的司法经济与效率功能。[8]127
第三，取消权利登记制度，改良公告程序。借鉴美国的集团诉讼代表人默认的方式，公民可以为所属集团之全体成员的利益起诉，只要被代表成员不提出异议，自然受法院裁判效力的直接约束。同时法院拥有监督代表人行为的职权和对代表人诉讼的提起进行形式上审查，从而避免诉讼代表人对权利人利益的损害。当然，登记程序的取消，代表人消极的认可方式还需要有一个保障程序，即公告程序，以对我国现有的“申报加入”程序进行改良，并将现有法律中的“可以发布公告”改为“应当发布公告”，以让公众知晓诉讼代表人及其代表的诉讼进展。这样可以充分发挥群体之优势以抗衡那些占据较多社会资源的侵害者。[9]56
第四，为减少“搭便车”的现象，对在公告期内没有参加登记的权利人在诉讼时效期间起诉的，民事诉讼法应增加这些人必须有正当理由作为受理的条件，这样才能激发当事人积极行使诉权。
四、群体诉讼替代机制探索
鉴于诉讼代表人制度在实践中遭受冷落的困境局面的改变涉及到立法的完善和法院对其态度的根本转变，是一个较长渐进的过程。从各国的立法目的看，适用正规的群体诉讼程序是下策，只要有灵活简易的替代程序总要予以优先考虑。既然我们所面临的现实则是难以在短期内对司法制度进行根本性的改造，司法权威也不能在近期内迅速地树立起来，因此现实的选择就只有在纠纷解决方式上进行必要的调整以适应群体纠纷解决的需要。[10]22
1、以团体诉讼替代代表人诉讼
让某些社会团体如消费者保护团体和环境保护团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费。社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要条件之一。鉴于有关社会团体在环境保护及公众消费领域所发挥的作用越来越大，代表性越来越典型，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，将诉权直接赋予某一群体利益为动因的社会团体，可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车的问题，并能够使社团的监督权力获得司法强制有力的保障。[11]53
当前在我国立法与司法实践中，已经有了团体诉讼制度及实践案例，为团体诉讼替代代表人诉讼提供了可能。我国《著作权法实施条例》第五十四条规定：著作权人可以通过集体管理的方式行使其著作权。据此规定，在司法实践中已经出现了团体诉讼的案件，如北京市第一中级人民法院2004年受理的中国音乐著作权协会诉福建周末电视有限公司音乐著作权侵权纠纷案，原告就是以音乐的创作者是协会会员，且获得创作者书面授权为由，以协会名义，把电视剧《命运的承诺》制片方告上了法庭，要求对方支付背景音乐、插曲的使用费以及侵权赔偿金。[12]
2、以示范诉讼替代代表人诉讼
由于群体性案件具有相同或者相类似的诉因，因此同一批群体性案件的判决结果往往是基本相同的，由此会产生一种效应：一批群体性案件如果一审处理不当，群体一方的绝大多数当事人会情绪激化，造成群体上诉、上访、闹访的情况；就一审法院而言，如果其一审判决确有错误，则会造成整个一批群体性案件均被改判或者发回重审，案件的数量有时是相当惊人的。为了避免群体矛盾激化和一审法院工作上的被动这一双重困境，笔者建议，对于群体性诉讼案件可以采取示范诉讼的机制，达到规避裁判风险，减轻法院审理的压力，降低矛盾激化率的目的。
所谓示范诉讼，系指某一诉讼纷争事实与其他(多数)事件之事实主要或大部分相同，该诉讼事件经由法院裁判后，其结果成为其他事件在诉讼上或诉讼外处理之依据，此判决可称为“示范判决”，相应的，该诉讼即为示范诉讼。[13]74
对于示范诉讼，笔者认为有以下两种具体方案可供选择：其一，对众多原告以代表人诉讼形式提起的诉讼，法院认为应当分拆立案的，在作出立案之前由法院行使释明权，由当事人选定其中一起或几起作为先期诉讼予以立案，而其他案件暂缓起诉。对于该起先期诉讼经过审理后如果法院做出判决维护了这些人的权利，这样的诉讼就可以成为其他人再行诉讼的根据。其二，由法院对群体诉讼统一立案后，依职权或由当事协商选定其中一宗或多宗具有代表性的案件进行审判上的试验，其他案件则中止审理。通过对示范的个案进行审理判决，为其他案件或潜在的案件处理提供事实或法律依据，以达到解决群体性纠纷或诉讼的目的。
法院在对示范诉讼做出的判决后，一方面可以观察判决后群体一方的反应，另一方面就该判决的个案，当事人上诉后，可以获知上级法院对该类案件的裁判态度，在综合分析上述情况后，再决定其他案件的审判思路。
在当前司法环境下，示范诉讼具有独特的价值和功能：首先，示范诉讼能用比较小的诉讼规模解决比较大的群体纠纷中共同的事实或法律问题，其通过对同类诉讼中一个或数个案件的审理，使示范诉讼的判决对于同类其他事件的诉在一定条件下具有拘束力，从而扩大诉讼制度解决纷争的能力。其次，示范诉讼能够促进当事人裁判外解决纷争和预防群体性纠纷的发生。示范诉讼提供了同类纠纷解决的准据，可以为群体一方接受判决提供心理预期，有助于未参加诉讼的多数利害关系人经由示范判决而预知自己的权利和义务，从而促使其余和部分纠纷在法院外得以解决，避免败诉、诉讼费用负担的风险。防止集体判决后矛盾瞬间激化的情况发生，同时也可以避免群体错案的造成。再次，示范诉讼有助于节约诉讼成本和审判成本。在示范诉讼中，基于示范诉讼所作出的裁判结果会促使当事人自我衡量下一步应当采取何种措施。如果原告方败诉，为避免继续进行诉讼遭受同样败诉的结果，那些停止诉讼以及尚未起诉的同类纷争的当事人要么撤诉要么不再起诉。而无论是撤诉还是不再起诉，对于相关当事人而言，都可以节约许多因继续诉讼所支出的诉讼成本。相反，如果原告方胜诉，示范诉讼的结果又会促使被告方主动与其他同类纷争的当事人达成和解，从而避免了原被告双方继续进行诉讼之苦及其因此而支出的相关诉讼费用。另外，对于法院而言，通过选定一宗或几宗作为示范案件进行审判，其他案件则暂时停止或者不起诉，示范诉讼的裁判结果可以直接扩张至所有同类或类似案件，无疑节约了许多审判成本。[13]78-79
当然示范诉讼也必然会存在其负面作用：第一，试验性诉讼缺少集团性或人数众多这一最基本的要素，群体其他成员被剥夺了影响案件进行的机会，从而导致群体重大利益被忽视的问题，难以显示保护群体利益的意义。第二，律师参与示范诉讼的积极性不高也会影响整体诉讼效果。即使律师对示范诉讼作出了很大的努力并且胜诉，但其他案件可能就通过当事人之间自行和解得到解决，律师无法从示范诉讼外的其他案件中得到经济收益，反而会挫伤律师参与示范诉讼的积极性。第三，可能导致大批案件因等待个案的上诉结果而久拖不决，影响司法效率。同时，对于某些应当及时加以处理的群体性案件，采用这一方式也会延误案件良好处理的时机，导致适得其反的效果。第四，即便被告败诉，但被告并没有改变自己对群体所有成员的行为或不愿接受与未参加诉讼成员和解，则仍需其他群体成员通过更多的诉讼来保障自身权利；而且还会可能会导致其诉讼请求的延迟。
因此，在适用示范诉讼的同时，我们应当客观全面地看待该制度的利和弊，以最大限度的趋利避害，从而尽可能的发挥出其独特的功能。
3、建立相互配合、化解纠纷的联动机制
群体性诉讼案件涉及面广，处理难度大，因此要处理好群体性案件，不仅要通过承办法官、合议庭、审判庭做工作，还要依靠全社会的力量解决问题；尤其是政府作为拥有公共权力、管理公共事务、代表公共利益、承担公共责任的特殊权力机构，是防范和化解群体性纠纷的关键。因此，一是要完善政府管理职能。政府必须重视改革过程中的公正性，统筹兼顾，切实避免造成部分群体利益的过大损失。对改革过程中不可避免的利益调整应形成有效的补偿机制，使改革中利益相对受损者能得到应有的补偿，以消除社会不安定因素。二是对有涉及面广的案件问题，要进一步建立健全联动工作机制，由公安、检察、司法、基层组织（社区居委会、派出所）等相关部门和单位组成的联合工作小组开展协调处理，达到解决问题，化解矛盾的目的；三是法院对于某些已经或者可能影响社会稳定的案件，应当及时通报相关部门和单位，协同工作，防止和控制群体性纠纷演变上长升为群体性事件，有力维护社会稳定；对涉及到统一执法问题的重要群体性案件，应当依法加强上级法院的业务指导职能，通过法律适用，政策运用等方面的指导，努力避免一、二审处理上的差异，防止激化矛盾和案件的复杂化。四是受理法院对分拆受理的群体性案件应进行统筹安排，对这类案件在审判时间上协调一致，在适用法律上标准统一，判决结果的基本统一性，以保证案件审判的社会效果。五是加强调解，实行人民调解、司法调解、行政调解的有机结合，鼓励民间组织、行业协会、群众团体参与调解。全国律师协会于2006年发布的《中华全国律师协会关于律师办理群体性案件指导意见》，指出“律师办理群体性案件，只能通过法律途径、就法律问题履行职责。应注意处理好与当事人、司法机关、政府、媒体和公众等方面的关系。律师受理群体性案件后，应通过正当渠道及时向政府相关部门反映情况，发现有可能激化矛盾扩大事态的问题和苗头应当立即通报司法行政主管机关。”因此法院在处理群体性诉讼案件时，应充分的挥律师在调解工作中的独特作用。
总之，笔者认为，通过完善民事诉讼法所规定的代表人诉讼制度，改变我国代表人诉讼制度遭受冷落的困境，有效发挥出代表人诉讼在群体诉讼中的积极作用，同时辅之以团体诉讼、示范诉讼等新模式的适用，并不断推广建立相互配合的联动机制，我们相信大量群体性纠纷问题必然能够得到妥善解决，为社会的和谐稳定作出应有贡献。

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（本文已发表于《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2009年第5期）

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