镇政府的行为是否行政不作为
发布日期:2008-06-26 文章来源: 互联网
村民张某(女)结婚后?其本人及子女的户籍一直留在村内未迁出。1998年,村里土地(包括张某的责任田)被国家征用。在分配征地补偿费和新宅基地时,村委会以张某是“出嫁女”、村里有规定为由,未分配给张某新宅基地和征地补偿费。张某认为村委会侵犯了她的合法权益,向镇政府书面提出申诉。镇政府作出了《关于张某等六人的集体分配问题的处理意见》(下称《处理意见》),认定张某应该享受村民所享有的一切权利,并责令村委会严格按照有关规定处理问题,切实维护出嫁女的合法权益。该处理意见下发给村委会后,村委会并未执行。张某遂向法院提起行政诉讼,要求责令镇政府履行行政管理的职责。
〔争议〕
本案在审理过程中,针对镇政府的行为定性问题,出现了不同意见:
一种意见认为:村民委员会组织法第四条规定:“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预其依法履行村民自治范围内的事项。”作为镇政府与村委会之间是指导关系,既不能自上而下采取行政手段去包办代替,也不能进行具体干预。因此,对具体管辖应属于村委会自治范围内的事务,被告不具有行政管理职责。
另一种意见认为:张某和村委会之间的纠纷虽然属于村民自治的范围,但村民自治范围内违反法律、法规规定的事项,镇政府应有权处理。本案中的争议属于村民自治范围但又违反男女平等原则、侵犯村民合法权益的事项。对张某的申诉,镇政府已作出《处理意见》,认定张某应该享受村民所享有的一切权利,并责令村委会严格按照有关规定处理张某等人的集体分配问题,已经履行了张某申诉时所要求其履行的“尽快督促村委会合理解决此事”的法律职责。因此,原告认为镇政府行政不作为的事实根据不足,理由不充分。
法院采纳了第二种意见,判决驳回了原告张某的诉讼请求。
〔评析〕
镇政府是否具有对属于村民自治范围内但又违反法律、法规规定,侵犯当事人的合法权益的事项进行处理的职权是本案的关键问题之一。
村民委员会组织法第四条规定:“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。对于哪些属于“村民自治范围内的事项”,村民委员会组织法和其它法律、法规并没有作出明确的规定,因此这里的“依法”并不是指自治范围的法定,而是应指自治行为的适法性,即符合法律、法规的规定。这一点在村民委员会组织法第二十条关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定中得到印证。至于“村民自治范围内的事项”,根据村民委员会组织法保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情的立法宗旨来看,只要是村民自己的事,就可以纳入村民自治的范围,只是要“依法办理”而已。
根据村民委员会组织法第四条的规定,村民依法进行自治活动时,镇政府当然不得干预。但对于村委会违反法律、法规的规定、侵犯村民合法权益的事项,镇一级政府是否有权进行处理,村民委员会组织法并没有明确规定,只是在第二十八条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内保障本法的实施,保障村民依法行使自治权力。”而妇女权益保障法第五十条规定,对“划分责任田、口粮田等,以及批准宅基地,违反男女平等原则,侵害妇女合法权益的情形,由其所在单位或者上级机关责令改正”。镇政府作为基层的行政机关,当然拥有法律规定的职权。
镇政府的行为是否属于行政不作为是本案的又一关键问题。
关于行政不作为的界定,观点众多。但总的来说,可分为两大类:一类是从形式上或程序上进行界定,如果是行政主体在形式上或程序上(消极地)“无所为”,那么是行政不作为;反之在形式上或程序上(积极地)“有所为”,则是行政作为。另一类是从内容上或实体上进行界定,凡是行政主体不支持相对人的请求(即在内容上“不作”)的,不管其行为方式是积极或是消极,均是行政不作为。笔者赞同从形式上和程序上对行政不作为进行界定,对行政不作为的表现只需从程序上、形式上判断就可以了,至于行政主体是否支持相对人的请求问题,则属于该行政行为合法不合法的实体问题,不能作为作为或不作为的界定标准。当然,本案中,不管是从形式上判断还是从内容上判断,镇政府均不构成行政不作为。首先,从形式上看,对原告张某的申诉,镇政府已经作出了《处理意见》,显然是积极的作为;其次,从内容上或实体上来看,虽然确认镇政府具有对属于村民自治范围内但又违反法律、法规的规定,侵犯当事人的合法权益的事项进行处理的职权,但是,对镇政府如何履行该项职责,法律、法规并没有作出任何具体的规定。因此,镇政府履行该项职责应以村民自治违法为限度、以相对人的申请为内容。本案中,张某要求镇政府履行行政职责的内容是“尽快督促村委会合理解决此事”。而接到该申诉申请后,镇政府向村委会作出了《处理意见》,认定了张某等人应该享受村民所享有的一切权利。可见,即使是从实体上和内容上进行判断,镇政府也已经履行了上诉人申诉时所要求其履行的“尽快督促村委会合理解决此事”的法律职责。虽然镇政府没有正面答复张某,而是直接对村委会作出处理意见,通过村委会再把意见告诉张某等人,形式上有瑕疵,但并不影响其作为的成立。因此,不管是从形式上还是实体上判断,被告镇政府的行为均不构成行政不作为。
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