违规建设引起地质灾害不能免责

　　裁判要旨

　　地质灾害的发生通常都有特定的地质构造禀赋作为内因，不规范的建设行为是地质灾害发生的外因。对于在滑坡易发区违规建设引起地质灾害的，不能作为引发地质灾害免责的理由。

　　案情

　　2004年10月4日，王成军、李新与高明同签订了联合建设协议书。在申办建设工程规划许可证之前，王成军、李新委托安康市地质环境监测站对其拟建房屋宅基地地质灾害危险性进行了评估，该站出具了《王成军、李新宅基地地质环境调查报告》，指出由于坡面上部堆积着松散的碎石土，一旦开挖边坡，破坏了平衡条件，若不及时采取有效挡护措施，在久雨或暴雨作用下，必然会引发边坡土体滑塌，对建筑物及人员生命安全构成威胁。同年11月25日，旬阳县城建局为高明同、李新、王成军3人办理了《建设工程规划许可证》，准许高明同3人在建筑面积520平方米以内，准建7层，并严格按地质监测站报告要求，做好边坡防滑护挡工程后，方可建房。在未对防挡设施聘请有资质的单位进行设计的情况下，高明同等3人于2004年12月开始动工建设。实际开挖面积超过批准建设用地865.15平方米，且未按照地质环境调查建议和有关工程建设的技术规范进行，形成了高20余米，近90度的悬空面，造成了工程区后背坡大面积滑塌，直接威胁到周围居住的37户154人的生命财产安全。县国土局于2005年7月1日组织专家到现场勘查，作出《旬阳县城区水磨湾地质灾害成因分析》，并以此为据认定被告违规建设引发地质灾害，通知原告履行监测险情、应急排险、进行治理等法律责任。由于险情不断扩大，旬阳县国土局与长安大学签订建设工程勘察设计合同，对旬阳县城关镇水磨湾地质灾害的治理进行勘察设计。2005年8月，长安大学工程勘察研究院提交了相关报告，该报告认为该处滑坡的内在条件主要是该处的地质构造，外部因素一是拟建工程开挖，使临空面暴露时间过长，已有支护结构失效，促进了滑坡的形成；二是大量雨水渗入坡体，对滑坡形成起了诱发作用。对此报告，王成军、李新、高明同认同。

　　王成军、李新、高明同3人不服旬阳县国土局作出的旬国土资发（2005）53号责任认定的通知，向旬阳县人民政府提起行政复议的申请，旬阳县人民政府作出行政复议决定书，维持旬阳县国土局作出的关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段地质灾害成险责任认定的通知。

　　原告王成军、李新、高明同不服，提起行政诉讼。诉称：开挖建房地段系古滑坡易发区，系重点地质灾害隐患点。原告是在请求安康地质环境监测站对该处作了地质环境调查后申请建房的。根据地质灾害防治条例第十七条第二款的规定，地质灾害危险区内，禁止爆破、削坡、进行工程建设。被告给王成军、李新核发建房批复，对原告在滑坡地段进行工程建设采取听之任之的态度，并没有做到有效防治，如今造成严重的险情，被告应承担主要责任。请求撤销旬阳县国土局关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段地质灾害成险责任认定的通知。

　　裁判

　　旬阳县人民法院审理认为：地质灾害防治条例第三十五条规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。地质灾害的发生通常都有地质构造的禀赋作为内因，人为建设活动构成地质灾害发生的外部因素。事物的产生、发展都是内因和外因共同作用的结果。就本案而言，原告拟建房处属于滑坡易发区是不争的事实，是发生滑坡险情的内因，而原告的建设行为则是引发险情的外因。如将地质构造的内因作为人为引发地质灾害的免责条件，该条例第三十五条将成一纸空文。对于在滑坡易发区违规建设引起地质灾害的，不能作为引发地质灾害免责的理由。

　　原告在办理规划许可手续之前，委托市地质环境监测站对建房处的地质环境所作的调查报告，对地质灾害的危险性已经提出警告，并提出了建议意见，原告建房处属采取有效措施后可以建房的滑坡易发区，而非绝对禁止任何建设行为的危险区，因此相关部门为其办理了合法建房的手续。由于原告扩大建筑面积和没有严格按照地质环境调查报告的建议施工，也没有对防滑设施的建设委托有资质的单位进行设计，引起了边坡上岩体大面积滑移，从而引发了地质灾害的发生。因此是原告的施工行为而非政府相关部门的审批行为引发了地质灾害。被告在得知滑坡险情后，依照条例规定组织专家赴实地对灾害险情的成因进行了勘查，经过分析论证，作出旬国土资发（2005）53号关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段灾害险情责任认定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定作出判决：维持旬阳县国土资源局关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段地质灾害成险责任认定的通知。

　　一审宣判后原告不服，向安康市中级人民法院提起上诉。

　　安康市中级人民法院审理认为，上诉人王成军等3人建房处属采取有效措施后可以建房的滑坡易发区，而非绝对禁止任何建设行为的危险区，因此相关部门为其办理了合法建房的手续。由于上诉人扩大建筑面积且没有严格按照地质环境调查报告的建议和有关工程建设的技术规范要求施工，诱发了该处滑坡险情的出现。险情发生后，被上诉人旬阳县国土局依据相关规定，组成专家组对该处地质灾害进行分析论证，所作出的成因分析合法真实，被上诉人据此作出的灾害险情责任认定证据确凿，程序合法，应予维持。上诉人关于该成因分析不合法、不真实的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，于2006年4月25日判决如下：驳回上诉，维持原判。

　　（本案案号为[2005]安行终字第000345号）

　　   陕西省高级人民法院·赵学玲
 陕西省旬阳县人民法院·高波