对民事撤诉制度若干问题的探析

对民事撤诉制度若干问题的探析
来源：金华市中级人民法院   作者：包大进    发布时间：2010-6-2 
     关于撤诉，我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》及相关司法解释，规定不尽一致，亦不十分完备。学者或司法界对撤诉条件及撤诉的法律后果，如撤诉是否导致时效中断、撤诉后能否再受理、举证期限届满未举证而撤诉，补充证据后又起诉如何审理等理论问题，尚无统一认识，亦未见有对此作专门的研究，这不利于撤诉制度的执行。笔者试图通过对三大诉讼法撤诉制度的比较，着重对民事撤诉制度的有关问题进行研讨，以期对撤诉的立法、执法工作有所裨益。
    一、撤诉的法律界定
    撤诉是原告、自诉人或有独立请求权第三人（简称原告）起诉后向法院表示撤回自己的诉讼，不再请求法院裁判并强制义务人履行义务的诉讼行为，是当事人的一项诉讼权利。
    从撤诉的动因或基于法律规定角度，撤诉可分为二类：一是申请撤诉，即原告以口头或书面的方式，明确地表示撤回起诉，以期结束该诉讼。二是推定撤诉，即原告在作出或不作出某种诉讼行为情况下，推定其撤回起诉，按自动撤诉或视为申请撤诉处理。
    按诉讼法规定，撤诉有以下三种情形：①申请撤诉。原告向人民法院提起诉讼后，基于义务人已履行或同意履行义务、证据不足等原因，向法院申请撤回起诉。但是，是否准许撤诉，需经过人民法院审查。人民法院认为符合法律规定的，应当裁定准予撤诉，反之，则应裁定不准撤诉。在行政诉讼中，经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不出庭的，视为申请撤诉。②未按期交纳诉讼费用。《人民法院诉讼收费办法》第十三条规定，原告接到人民法院预交诉讼费用通知次日起７日内预交；反诉案件，由反诉当事人在提出反诉的同时预交案件受理费。预交确有困难的，可在预交期内向人民法院申请缓交。当事人在预交期内未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回起诉处理。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其预交。上诉人在接到人民法院预交诉讼费用的通知后７日内仍未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。在行政诉讼中，亦对此作了相应规定。③未如期出庭或中途退庭。《民诉法》第一百二十九条规定，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决。《刑诉法》第一百七十一条第二款规定，自诉人经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，按撤诉处理。在行政诉讼中，视为申请撤诉。
    二、撤诉的法律后果
    撤诉是原告在诉讼活动中一项权利，可以采取不同的诉讼行为，行使该项诉讼权利。一旦，撤诉既成事实，必然产生相应的法律后果。对此三大诉讼法的规定不尽一致，具有下列四种情形：①重新起诉予以受理。《民讼法》第一百一十一条第一款第（５）项规定，对判决、裁定已经发生效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外。《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百四十四条规定，当事人撤诉或人民法院按撤诉处理后，当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。从民诉法规定看，撤诉只是意味着当事人暂时不愿继续进行诉讼，并不表示当事人之间的实体权利义务关系已经确定，《民诉法》无条件地赋予当事人仍享有再起诉受理的权利。②再起诉不予受理。《行政诉讼法》第三十六条规定，人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。但《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十七条规定，对未按规定预交诉讼费用，按自动撤诉处理的案件。原告或上诉人在法定期限内再次起诉或上诉的，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。行政诉讼法对撤诉后起诉再受理作了较为严格的限制，迫使原告慎用撤诉这一诉讼权利，亦与人民法院正确、及时审理行政案件，旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的相一致的。③有条件地受理。撤诉案件再起诉时，依撤诉的不同事由，作出受理与不受理的决定。如民诉法对离婚案件撤诉后再受理，要求撤诉后超过６个月或６个月内出现新情况、新理由，否则不予受理。刑事诉讼法中，对自诉案件撤诉后起诉再受理作了较为明确规定，要求撤诉的原因为证据不足，再起诉时并提出了新的足以证明被告人有罪的证据。司法解释还对被告人下落不明这一情形作出规定，人民法院应中止审理，或者应当说服自诉人撤回起诉或驳回起诉。但未对撤诉或驳回起诉后如何处理作出相应规定。然而，这种情形的撤诉再受理已成司法习惯，笔者认为还是有必要对被告人下落不明撤诉的案件，作出可以再起诉或移送侦查机关处理之规定。④撤诉裁定的上诉。裁定是人民法院在审理刑事、民事、行政案件过程中，用于指挥诉讼的手段，解决程序性问题，三大诉讼法对此作了不同的处理。《刑诉法》第一百八十条、第一百八十三条及《行政诉讼法》第五十八条对不服一审的裁定作了可以上诉规定，但未对可上诉的裁定类型作出具体的规定，即对撤诉裁定不能上诉未作限制，当事人可以上诉。１９９９年４月６日，最高人民法院审判委员会第１０５１号次会议通过的《法院刑事诉讼文书样式》，准许撤诉或者按撤诉处理用的刑事裁定书样式对撤诉裁定的上诉作了肯定。而《民诉法》第一百四十条对撤诉的裁定作了不准许上诉的规定，裁定一经作出立即发生法律效力。
    三、民事撤诉制度存在问题
    由于在民事诉讼中，法律对撤诉的规定欠明确，尚存在以下问题：
    （一）撤诉案件的时效中断问题
    所谓时效，指一定事实状态在法定期间持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律制度。“民法设时效制度，着眼于维护社会公共利益和社会经济秩序，因时效期间届满而发生与权利人利益相反的法律效果。因此，时效制度实质，在于对民事权利的限制。”①诉讼时效期间的中断，指有法定事由发生时，此前已计算的时效期间全归无效，待中断事由消灭后时效期间重新计算②。故诉讼时效的中断，旨在保护权利人的利益。
    依民法通则第一百四十条规定，引起时效期间中断的法定事由，有起诉、向当事人一方提出要求或者同意履行义务。虽然起诉为诉讼时效中断的法定事由，但对撤诉案件的起诉是否导致诉讼时效中断，存在不同认识。一种观点认为，只要起诉即构成时效中断。另一种观点认为，起诉后又撤诉的起诉不能视为时效中断。③
    笔者认为，撤诉案件的时效中断，应从原告是否已向被告提出请求、被告是否同意履行、撤诉的事由及其目的等方面进行论证。①起诉状副本送达。若起诉状副本依法送达被告，事实上原告已向被告提出请求。因此，起诉状副本送达被告，符合时效中断的法定事由，只是提出请求的方式不同而已。澳门民事诉讼法典第一百二十一条第二款规定，“提起诉之行为仅自传唤时起方对被告产生效力”④，该规定客观地反映了起诉何时对被告发生效力的时间问题。起诉目的在于要求人民法院依法作出裁判，没有依法解决诉讼费用，表明原告放弃通过诉讼方式解决该纠纷。由于立案、交费和副本送达的期限规定不尽合理、有可能出现在交费期限内人民法院已将起诉状副本送达被告，后又因未交诉讼费用按自动撤诉处理情况，此时起诉状副本的送达，应视为撤销，自始未发生过，原告不能在未依法解决诉讼费用情况下，无条件地获得利益，也不符合公益性，亦有违原告不起诉的本意。笔者认为，未交诉讼费用按自动撤诉的起诉，不能构成时效中断就不言而喻了。②有正当理由的撤诉。起诉目的旨在要求人民法院作出裁判，保护其合法权益。起诉后，原告基于与被告达成协议、被告同意履行、证据不足等正当理由而申请撤诉，符合法律精神。从该撤诉的情形，原告并没有放弃权利，只是暂时不要求继续审理，亦不与人民法院的民事审判目的相冲突，且本身具备了时效中断的法定事由，即已向被告提出请求的行为、同意履行等。笔者认为，有正当理由的撤诉，该起诉可以导致时效中断。③无正当理由的撤诉。一般是指原告未如期出庭或中途擅自退庭，按撤诉处理的案件。尽管原告有向被告提出请求的法律事实，但是，该撤诉是由于原告放弃了人民法院继续审理并作出裁判的权利，是对法律不尊重的后果。这已不是时效中断问题，应是人民法院按撤诉处理后能否再受理的问题。笔者认为对此情形，应作出按撤诉处理后不能再起诉或不予受理的规定。
    （二）撤诉后再起诉受理的处理
    民事诉讼对这一问题的态度，是无条件地受理当事人撤诉后重新起诉的案件。这有过分保护原告合法权益之嫌，并未注意到原告滥用诉权存在侵害被告的合法利益，浪费审判资源等情况，同时对人民法院民事审判工作也是不利的。撤诉制度的设立，旨在更好地保护原告的合法权益，维护社会经济秩序，而不是让原告因滥用撤诉权而获利。因此，对这不合理现状应有所改观，建议对不同的撤诉作出相应的规定。
    １、对不遵守诉讼法，放弃诉讼权利的行为，应作出不予受理的规定。参照《行政诉讼法》规定，对未如期出庭或中途擅自退庭按撤诉处理的案件，基于原告不尊重诉讼法律，放弃了参加或继续庭审的权利，人民法院自然没有再受理的必要，可以作出不能再起诉或起诉后不予受理的规定，促使原告积极行使诉讼权利。因为起诉的目的在于解决民事争议，保护自己的民事权益，这也是人民法院民事审判的任务，二者具有统一性。
    ２、对有同意履行、达成协议等正当事由的撤诉，应尊重被告的意见，依情形分别处理。撤诉经被告同意的，原告再起诉，人民法院应当受理。被告不同意撤诉的，表明有以裁判方式解决诉讼的意愿，同意履行也应认为是附条件的。从诉讼程序公正角度考虑，应尊重被告的意愿，原告不应作出撤诉决定。若原告坚持撤诉后，仍以同一事实或理由再起诉的，人民法院应当作出不能起诉或起诉后不予受理的规定，以保护被告的合法权益，促使一次诉讼解决，节约司法资源。
    ３、对未交诉讼费用按自动撤诉的，原告只是暂时不要求人民法院进一步审理，对法院的审判工作也未造成较大的不良影响。若再起诉时，原告已依法解决了诉讼费用问题的，人民法院应当作出受理规定，以充分保护原告的合法权益。
    ４、对举证期限内因证据不足而申请撤诉的，补充证据后再起诉，应原则上作出受理的规定。
    （三）举证期限届满后，以证据不足撤诉又起诉问题
    最高法院《关于民事诉讼证据若干规定》?以下简称《若干规定》?实施后，对当事人因举证期限未举证而申请撤诉，在补充证据（假定提交的证据为非新证据或新的证据）后又起诉，受理后作如何处理存在较大的争议。有的认为，对这种情形应规定不能起诉，坚持起诉的，应不予受理；有的认为，恢复原诉讼，根据当时的有效证据做出裁判；有的认为，起诉受理后，以证据失权为由驳回起诉等等。上述观点笔者不能完全赞同，认为应依法受该类案件，并依不同情形做出处理。
    举证期限是指人民法院、当事人和其他诉讼参与人有效实施诉讼行为的期限和日期，是由人民法院根据案件审理的具体情况依职权确定的，或者由当事人双方协商确定并经人民法院许可的，当事人提交证据的最后日期，是一项民事诉讼期间制度。若当事人在规定的举证期限内不提交其主张的相应证据，视为放弃举证权利，也就是说逾期不举证则承担证据失权的法律后果。举证期限制度的设立，改变了既往证据随时提出主义的状况，加强了当事人的举证责任，利于提高诉讼效率。
    当事人在举证期限内未举证，撤诉后补充证据，如何认识该补充证据的证明力，是处理该类案件的关键，笔者认为可以从三方面去分析：①从举证期限立法的本意看，举证期限届满后提供的证据，将失去证据的证明力，将承担举证不能的法律责任。若撤诉重新起诉后，失权的证据又可恢复证据效力，举证期限制度将失去意义。原告举证期限届满后不能及时举证的情形发生时，都可以通过撤诉形式而轻易地规避证据失权的法律后果。反之，若被告过了举证期限提交的补充证据，则无法通过撤诉的补救途径，恢复失权证据的证明力，原被告之间即存在权利不对等，显然不公。②从撤诉裁定的法律效力看，根据《民诉法》第一百一十一条第一款第（５）项规定，对判决裁定已经发生效力的案件，当事人起诉的，告知原告按申诉处理，但人民法院准诉撤诉的裁定除外。结合《若干规定》第三十四条第一款当事人应当举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利之规定，该撤诉裁定效力不妨可以扩大理解为对证据的举证责任已作出了发生效力的裁定，只是其实体权利义务关系未明确，这样自然不能对证据的举证责任问题再提起诉讼。因此，笔者认为对原诉已失权的证据，即便撤诉后起诉再受理，该证据仍应认定为失权的证据。③证据失权例外，《若干规定》第三十四条第二款规定，对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。依该规定，逾期提交证据的证明力，还受对方当事人是否同意质证的态度影响，并不是必然的失权。若对方同意质证，则该证据具有证据效力，审理案件时对这一点是不能忽视的，否则可能损害原告的利益。
    通过对举证期限制度、证据失权等分析，笔者认为：①人民法院应依法受理该类案件。这不只是因为《民诉法》无条件地规定，撤诉案件重新起诉应予受理，还要考虑到逾期提交的证据并不意味着必然失权、原诉的实体权利义务并未做出裁判等因素，若不予受理，有可能原告的合法利益得不到保护。再提交的补充证据还需要庭审调查，才能确定是否是失权的证据，还是新证据或二审称谓，从程序的正当性考虑，亦应予受理。②依法受理后，人民法院可以根据原诉的相关证据作出裁判，但应注意证据失权的例外情形，而不是恢复原诉的诉讼。这是因为，已生效的法律文书非依法定程度不能撤消，自然原诉的诉讼程序已终结，已不可能恢复。③如果原告举证期限满后，以证据不足撤诉，被告表示反对的，人民法院可依《民诉法》第１３１条规定，不准许撤诉。亦可由最高人民法院进一步做出原告坚持撤诉后没有提供新的证据或新证据的，起诉后不予受理或驳回起诉等规定，促使原告慎重行使撤诉的权利，利于保护被告的合法利益和纠纷的及时解决。
    （四）撤诉的上诉问题
    民事诉讼中，规定撤诉裁定一律不准许上诉，笔者认为欠妥。首先，《刑诉法》第１８０条规定，被告人、自诉人及其法定代表人不服地方各级人民法院第一审的判决、裁定，有权向上一级人民法院上诉。附带民事诉讼的当事人及其法定代理人可以对判决、裁定中的附带民事诉讼部分，提出上诉。该条规定未将不服民事部分撤诉裁定的上诉排除在外，与《民诉法》规定存在冲突，即在刑事或民事诉讼程序中，处理同一民事部分，诉讼权利存在不一致。其次，撤诉不只是原告的诉讼权利，还触及被告的合法权利，若撤诉一律不能上诉，可能侵害被告的合法利益。第三，撤诉裁定可依不同情形依职权作出，并未考虑原告或被告的态度。假设名誉侵权纠纷案件中，原告认为已不可能胜诉，以不出庭或申请撤诉的形式达到撤诉后果。有的被告则认为该诉讼已对其产生一定的不良影响，不同意撤诉，要求人民法院依法作出不构成侵权的裁判。此时，若人民法院按撤诉处理，正合原告之意图，被告即便不服也不能上诉，不利于保护被告的合法利益。因此，笔者认为，《民诉法》应对撤诉制度作相应调整，如对准许申请撤诉的裁定，赋予被告有上诉的权利；不准许申请撤诉的或按撤诉处理的裁定，允许原告、被告上诉，同时对撤诉的条件等作出规定，从而规范撤诉制度，避免诉讼费用的不当流失，避免撤诉过程中发生人情案、关系案。
    （作者单位：浙江省金华市婺城区人民法院）
   
    注释：
    ①梁慧星著：《民法总论》，法律出版社２０００年１０月版，第２３６页。
    ②梁慧星著：同①书，第２４６页。
    ③梁书文、回沪明、杨振山著：《民法通则及配套规定新释新解》，人民法院出版社１９９６年１０月版，第１０４４页。
    ④中国政法大学澳门研究中心、澳门政府法律翻译办公室编：《澳门民事诉讼法典》，中国政法大学出版社１９９９年１２月版，第６９页。
    ⑤李国光主编：《最高人民法院＜关于民事诉讼证据的规定＞的理解与适用＝，中国法制出版社２００２年２月版，第２６９～２７０页。