检察机关跨行政区域环境公益诉讼法律分析

摘要：作为环境公共利益的代表主体，检察机关负有维护环境公共利益的职责，地方检察机关和跨行政区划检察机关均得提起跨区域环境公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。我国检察机关改革实践表明，跨行政区域环境公益诉权的设置不仅必要而且可行。为将我国检察机关跨行政区域环境公益诉讼制度落到实处，需要完善相关法律规范、合理确定检察机关环境公益诉讼原告地位、创设跨省市两层级检察机关、重新构建检察机关司法管辖区域以及促进跨行政区域检察机关之间协同配合。

　　关键词：检察机关；跨行政区域；环境公益诉讼；
 
　　Abstract:As the representative subject of environmental public interests, the procuratorial organs have the responsibility to safeguard environmental public interests. Both local procuratorial organs and the procuratorial organs across administrative regions can initiative trans-regional environmental public interest litigation, including civil and administrative public interest litigation. In the light of the practice of judicial reform in China, it is not only necessary, but also feasible to grant the right to initiate environmental public interest litigation across administrative regions. To implement China's trans-regional environmental public interest litigation system, it is essential to perfect the relevant regulations, to reasonably ensure the plaintiff status of procuratorial organs in environmental public interest litigation, to reconstruct the judicial regions of procuratorial organs by creating two-level organs across provinces and cities as well as to promote the coordination between procuratorial organs across the administrative regions.

　　Keyword:procuratorial organs; across administrative regions; environmental public interest litigation;

行政公益诉讼

　　一、检察机关跨行政区域环境公益诉权的理论分析

　　检察机关环境公益诉权包括环境民事和环境行政两种类型。2017年以来我国环境公益诉讼已经成为检察机关"四大检察"职能与"十大业务"检察的重要内容。根据中央全面深化改革领导小组《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》要求，跨行政区划检察机关改革试点已经成为全面深化改革的重要内容。"检察公益诉讼与跨区划检察机制两项改革任务具有改革价值上的趋同性、案件范围上的重合性、改革推进上的耦合性。"[1]46

　　（一）检察机关跨行政区域环境公益诉讼的必要性和紧迫性

　　1.破除地方保护的干扰

　　环境公益诉讼案件涉及面广、影响范围大、危害程度重，往往与地方经济利益紧密相连，造成当地环境公益损害的多为高耗能、高排放、高污染企业。地方政府出于对经济发展的优先考虑，往往对其疏于管理，甚至利用行政职权干预司法办案，危及跨行政区域生态环境安全。检察机关作为环境公共利益代表主体，有权针对跨区域环境损害提起环境公益诉讼，被告可能是致害企事业单位，还可能是政府部门。从区域分布来看，检察机关环境公益诉讼案件包括两种，一种是行政区划范围内的普通案件，另一种是跨行政区划的特殊案件。原告既可以是跨行政区划检察机关，也可以是某一行政区划内的检察机关。

　　在我国，司法管辖区与行政区划高度重合，"司法管辖区是司法机关实施司法活动的地理空间范围，行政区划是行政机关行使行政管理职能的地理空间范畴"[2].二者功能各有不同，但在区域范围上高度重合。司法辖区易因此沦为行政区划的附属品而被地方化，导致司法活动易受到地方行政干预。目前，检察机关环境公益诉讼辖区仅限于涉案检察机关所在地，而对之外区域潜在被告，检察机关因缺乏法律依据而无法将其诉之于法院。环境公共利益受损的直接原因是企事业单位排污，政府职能部门的监管不力、甚至滥作为等则往往是间接原因。"即便是民事公益诉讼案件，一旦涉及到的企业是地方的纳税大户或行业支柱，地方政府也会以影响当地经济发展大局为由介入案件办理，若为社会舆论广泛关注、影响力较大案件，更会为地方政府所警惕。"[1]45检察机关跨行政区域实施法律监督、提起环境公益诉讼，有助于排除地方干扰，维护良好生态环境。

　　2.生态环境整体的价值考量

　　环境公益诉讼旨在救济受损生态环境以及与之相关的人类利益，而环境本身具有整体性、地理联系性、生态系统性特点，各种环境要素在自然环境中是流动的、可交换的。如被污染的上游河水会流到下游、被污染的空气会四处飘散，污染不会固定于一处，也不受行政区划限制。因此，检察机关环境公益诉讼所救济的对象应根据环境要素及其功能本身特性来确定，而不应依据行政区划来确定。

　　人为跨界生态环境损害往往表现为"一因多果""多因一果""多因多果"等复杂情形，侵权行为实施地与侵权结果发生地往往不一致。"环境污染案件的系统性、复杂性等特点明显，其跨行政区划的可能性极大，如果仍由现有的行政区划内检察院管辖，可能会人为割裂区域、流域等自然功能区划，将不利于案件审理和纠纷解决。"[3]23环境公益诉讼中，污染行为实施地、损害结果发生地往往不在一处，从而呈现出"跨区划性"特征，致害主体也可能是多元化的。所以，为了避免管辖权争议、排除地方政府干扰以及方便案件调查，检察机关的环境公益诉权应该突破行政区划进行设置。

　　3.司法体制改革的需要

　　检察机关跨行政区域环境公益诉权是顺应国家司法体制改革的产物，实质在于构建跨区域的、新的案件管辖秩序。其核心是"跨"和"特","跨"是指跨越行政区域，按照新的司法管辖区划原则办理案件；"特"是指管辖特殊案件，如跨区域环境损害案件。根据传统的司法管辖原则，检察机关只能就其所在区域内的案件向当地法院提起诉讼。

　　我国跨行政区划司法改革目标之一是改变检察权受制于地方行政权的倾向，推进跨行政区划法院与检察院试点改革，"有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局"[4].跨行政区域的检察公益诉权改革，是我国司法体制改革内容之一。而司法体制改革是推进社会公平正义、建设法治国家的重要举措，其目标在于去除司法地方化以构建公正高效权威的司法制度。跨行政区划检察院与地方检察院并存的诉讼格局，能够有效排除地方阻力，打破部门职权壁垒，实现对环境公共利益的充分保护。"跨区划检察机关和地方检察机关在工作开展中有各自的优势。跨行政区划检察院可以排除地方干扰、加大监督力度，地方检察院熟悉当地状况，容易调动地方资源，应通过程序设置促使上述优势互补。"[1]48

　　（二）检察机关跨行政区域环境公益诉讼的可行性

　　1.检察机关环境公共利益代表主体身份

　　我国宪法将检察机关确定为国家利益和社会公共利益维护者，检察机关跨行政区域环境公益诉权属于检察权的范畴，"依照法律规定提起公益诉讼"是检察权的内容之一。当下，检察机关据以提起环境公益诉讼的法律规范有两部。其一是我国《民事诉讼法》，该法第55条规定，检察机关可作为第二顺位原告提起环境民事公益诉讼；其二是我国《行政诉讼法》，该法第25条规定，当负有监管职责的环保行政机关未按检察建议依法履职时，检察机关可对其提起环境行政公益诉讼。二者尽管在具体程序设置上存在差异，但检察机关作为环境公共利益代表的主体地位都是一致的。

　　环境公益诉讼所涉及的水、大气、土壤等环境要素以及由其形成的生态圈，具有客观物质性、地理联系性、生态系统性等典型特征。这就意味着侵害环境公共利益的案件并不局限于某一行政区域，而可能呈现出受害范围广、影响面积大、涉及区域多等特点。对此，检察机关可以"通过集中管辖、跨域协作机制、跨域联动协调办案等方式解决司法实践中存在的跨行政区划公益诉讼案件困境"[5]63.环境公益损害案件的跨区域性是检察机关跨区域诉讼的基础前提，无论是地方检察机关，还是跨行政区划检察机关，都应以环境公共利益的有效维护为活动宗旨，在具体程序设计上区分为民事和行政两类。

　　2.跨行政区划检察机关的创新性改革

　　我国跨行政区划检察改革具有理论创新、制度创新和实践创新的特点，地域上包括跨行政区划基层检察院、跨行政区划市级检察院、跨行政区划省级检察院三类，级别上对应着省级以下的三级检察机关。"跨行政区划设立检察院不仅是对检察机关管辖行政区划的突破，也是对案件管辖范围、经费保障、人事管理等各方面全方位、多角度的体制创新，从而实现了普通案件由行政区划检察院管辖、特殊案件由跨行政区划检察院管辖的新的诉讼格局。"[3]21就对应性而言，拥有起诉权的跨行政区划检察机关对应着拥有审判权的跨行政区划法院。

　　为确保检察体制稳定性和业务活动连续性，我国检察机关跨行政区划检察改革是由省级人民检察机关对原铁路运输检察院直管、在跨市级层面展开的。例如，为保护长江流域生态环境资源，避免行政区划管辖带来的弊端，湖北省人民检察院武汉铁路运输分院检察长罗继洲曾提出具体方案，"建议将设置在长江经济带的铁路检察分院、基层院加挂长江经济带跨行政区划检察分院、检察院，对应管辖发生的公益诉讼案件和发生在长江干流各类刑事案件"[6].关于跨行政区划检察机关的实践成效，上海市人民检察院第三分院还专门确立了检验试点阶段性工作成效的六个具体标志："一是明确一个有跨行政区划检察机关职能特点的管辖；二是办理一定数量的有影响有震动的跨行政区划重大民事和刑事案件；三是探索建立一套科学合理、规范高效、简便易行的跨行政区划检察工作办案机制；四是取得一批跨行政区划的类案监督成果；五是培养一批高素质、专业化的办理跨行政区划案件的专门检察人才；六是形成一批有关跨行政区划检察工作的理论研究成果"[7].

　　跨行政区划司法体制改革改变了司法管辖区划的传统标准，有助于普通案件与特殊案件区别管辖格局的形成。"跨行政区划检察机关的设置与四级检察机关的职能定位是相互关联的，如果将其割裂开来，很可能会因缺乏相关的制度衔接而导致改革无法达到预期目标"[8].所以，跨行政区划检察机关改革应当建立在现行检察机构设置和检察管辖体制的基础之上，以求更好地维护国家利益和社会公共利益。

　　3.部分地方司法实践经验

　　首先，跨行政区划检察公益诉权与跨行政区划法院审判权的衔接。自2014年起，我国许多地方在试行跨行政区划法院审理模式，如突破行政区域限制的知识产权法院、互联网法院等跨行政区划法院，均以案件类型作为管辖依据。因此，检察机关跨行政区域管辖改革的大力推进，有助于其与跨行政区划法院改革之间的协同配合。

　　其次，跨行政区划检察机关试点已取得有益经验。北京、上海以及沿长江流域、长三角地区等各省市检察机关在生态环境资源案件中加强协作，形成了协作机制，出台了系列文件，探索了跨区域公益诉讼的可行方案，为跨区域环境公益诉讼提供了宝贵经验。

　　最后，环境公益诉讼专门检察机构的设立及其在各方面的公益诉讼司法实践，为其跨区域环境公益诉讼改革奠定了良好基础。自2015年检察机关环境公益诉讼试点方案实施之日起，直至2017年民事诉讼与行政诉讼两大诉讼法修改以来，检察机关环境公益诉讼案件数量逐年上升，且质量不断提高。

　　二、检察机关跨行政区域环境公益诉讼试点考察与分析

　　（一）跨行政区划检察机关试点样本考察1

　　1. 北京市、上海市试点状况考察

　　依据《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，上海市检察院和北京市检察院依托原铁路运输检察院进行试点，积极探索跨行政区域环境公益诉讼改革。上海市检察院第三分院（以下简称"上海三分检"）与北京市检察院第四分院（以下简称"北京四分检"）主要管辖具有重大社会影响、易受地方保护主义影响的案件。跨区域环境公益诉讼案件因影响范围广、涉及主体多、因果关系复杂等原因而位列其中。如上海三分检办理的跨区划进口"洋垃圾"污染环境公益诉讼案，北京四分检办理的跨区划大气污染公益诉讼、跨区划水污染公益诉讼等案件。管辖范围的特殊性呼应了跨行政区划检察院的设置目的--突破地方保护主义、分离司法管辖区与行政管辖区。

　　相较于传统的检察权，跨行政区域检察公益诉权在目的、形式、管辖等方面均有所创新，其典型特征在于打破行政区域限制，确立检察机关的跨区域管辖权。目前，检察机关跨行政区域环境公益诉讼已经取得一定成效，但距离全国推行仍有很长的路要走。上海三分检与北京四分检所辖区域为本市范围内的案件，虽然突破了区县一级的行政区划限制，但其层级仍为市级，尚未达到与其他省市间的跨行政区域管辖协作的程度。

　　2.湖北省实践状况考察

　　2015年湖北省人民检察院与湖北省高级人民法院，以座谈会议纪要形式明确了武汉铁路运输分院的环境公益诉权，确定其有权对污染破坏湖北省境内长江、长江支流水域的行为提起民事公益诉讼，所跨行政区域可区分为跨省域、跨市域等形式。具体而言，跨省域的湖南、湖北、江西三省人民检察院跨省协作保护长江合作机制，共同加强了对长江、湘江、赣江以及洞庭湖、鄱阳湖等的司法保护力度；跨市域的神农架林区检察院、竹溪县检察院、巫山县检察院等多部门跨区域林业环保协作机制；跨省市域的湖北十堰市检察院与河南南阳市检察院，以及陕西商洛市检察院与安康市检察院，关于汉江南水北调中线工程水源区域的环境公益诉讼协作机制。[5]61此外，2019年最高人民检察院发布《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，确立了集中管辖跨省环境公益诉讼案件机制，要求上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南省（市）人民检察院在办理长江流域环境资源案件时加强协作配合。

　　3.河南省实践状况考察

　　2018年河南省检察院、公安厅、高级人民法院三部门联合发文，确定郑州铁路检察分院作为跨行政区划环境公益诉讼原告，集中管辖河南省境内与黄河流域有关的公益诉讼案件，包括状告县级以上政府的环境行政公益诉讼和重大、疑难、复杂的环境民事公益诉讼。该规定有针对性地将案件管辖作为突破口，通过多部门联合会签文件的形式确立了跨行政区域公益诉讼管辖规则，统筹推动了黄河流域环境保护与民生发展之间的协调发展。

　　与此同时，河南省检察机关充分发挥跨行政区划组织优势，已挂牌成立"郑州黄河环境资源保护检察分院",积极探索跨区划检察机关与地方检察机关协调联动机制，保持生态环保检察力量间的联通合作，以解决跨区划的黄河流域生态环境保护问题。

　　（二）检察机关跨行政区域公益诉权问题分析

　　1.法定依据层面

　　确立检察机关跨行政区域公益诉权所依据的法律规范不健全。我国《宪法》和《立法法》规定，全国人大及其常委会制定的法律是检察机关组织机构设立的依据；人民检察院的产生、组织和职权事项只能由法律制定，除法律之外的法规、规章等无权规定。而且我国《人民检察院组织法》没有关于跨行政区划检察机关的条款，现行试点检察机关不具有普遍性，上海、北京两个试点地区仅有各自颁布的规范性文件。因此，我国目前缺少跨行政区划检察机关设立的法律依据，其法律地位不明、层级设置不清，继而导致试点经验难以复制和推广。

　　我国跨行政区划试点检察院是依托于铁路运输检察院进行的，但现行法律规范并没有与之相关的法律定位。目前，关于跨行政区划检察院的法律定位存在三种观点：一种认为属于独立检察院，与专门检察院相并称；另一种认为属于地方检察院的派出机构，可以借助地方检察院排除地方势力干扰；还有一种认为属于专门检察机关，主张在不修改《宪法》的前提下，实现改革目标。总之，跨行政区划检察机关的法律地位应当综合考虑宪法依据、法律规定、设置目的等多重因素来合理界定。

　　2.实务操作层面

　　单一诉讼层级设置存在缺陷。从我国跨区划检察机关改革实践来看，北京、上海两家跨行政区划试点检察机关具有突破性价值，为检察权的跨区域管辖探索了出路。然而，试点单位都只跨一级，且存在较大局限性。首先，试点检察院并没有实现真正意义上的"跨区划","管辖权的总体设计实为属地性检察系统内部的案件再分配，离真正意义上的'跨行政区划'管辖尚存较大差距"[9]125.上海市三分检的受案范围只比原铁路运输分检扩大到民事、行政、刑事三类案件，组织机构仍隶属于上海市人民检察院。其次，环境公益案件要求跨区划检察机关应当按层级进行设计，也即"案件的差异性需要由不同级别的跨行政区划检察院办理。"从审级上来看，中级人民法院是环境公益诉讼案件的一审法院，这就意味着二审法院应该是省高级人民法院。对应原告而言，市人民检察院应当作为一审原告，而在二审中省级检察机关则应作为上诉主体。倘若只设跨市级检察机关，在跨省级检察机关缺失的情形下，跨市级检察机关公益诉讼案件的上诉又将回到属地管辖模式，继而难以实现跨区划司法改革目标。

　　检察司法管辖区域存在局限性。上海市三分检和北京市四分检虽已是跨区划检察机关，但并未实现真正意义上的跨区划，它们仍受省级检察院领导，司法管辖区域没有突破省级行政区划。湖北省与河南省依托铁路运输检察院实施的跨区划保护长江流域、黄河流域生态环境的尝试，在一定程度上突破了行政区划限制，但也只是省内跨区划，铁路运输检察院也受省级检察院领导。跨省生态环境保护协作机制仍以行政区划检察院为主体，只是加强了检察院之间的合作，并没有摆脱行政权的干扰。同时，跨区划检察院设置应考虑生态整体性与环境要素流动性，而跨区划试点单位并未较好地考量这些因素的契合。

　　相关国家机关职能之间难以衔接。跨行政区划检察权与地方行政权之间衔接不畅，尤其在环境公共利益维护方面，存在跨行政区域诉讼改革的行政化倾向。政府职能部门虽以维护环境公益为核心，但当检察机关跨行政区域进行司法调查乃至提起环境公益诉讼时，地方政府部门往往不愿配合。异地行政机关的消极配合，往往致使环境公益诉讼案件因调查手段受限而缺乏刚性保障。

　　三、检察机关跨行政区域环境公益诉讼的法律应对

　　（一）健全完善相关立法

　　为深入推进司法改革，积极探索跨行政区域管辖的检察权制度，应对我国相关法律进行修改和完善，以明确跨行政区划检察机关设立依据。首先，考虑到《宪法》的根本法地位，在将来宪法修改时，可在宪法条文中增加跨行政区划检察院产生、组织和职权事项的相关条款，以确立其宪法依据。其次，随着改革实践深入，可以考虑将其以条款形式写入《人民检察院组织法》，重点在第十二条有关人民检察院分类条款的第三项，可修改为"军事检察院、跨行政区划检察院等专门人民检察院",同时，对"总则"和"人民检察院组成"部分的内容进行相应调整。最后，对检察机关跨行政区域诉讼所遵循的程序法进行修订，修改刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼法，在管辖条款中增加检察机关跨行政区域公益诉讼管辖的规定，把跨行政区划检察权以立法方式予以规定，做到修法与改革同步进行。

　　（二）合理定位跨行政区域原告检察机关

　　无论从短期还是从长期来看，跨行政区划检察机关改革是司法制度去地方化的重要设计，适宜将其列入专门检察机关范畴。"将跨行政区划检察院确定为专门检察机关既符合跨区划检察机关在原铁路运输检察院基础上改造、扩充的制度沿承关系，也有利于降低机关组织性改革的难度，便于推进跨行政区划检察院刑事案件管辖的相关改革，确保改革的合法性、合宪性。"[9]132检察机关跨行政区域环境公益诉讼制度依据应当来源于宪法，在《宪法》修改前将其纳入专门检察机关最为合适，也最为可行。通过对专门检察机关范围的扩大解释，使跨行政区划检察机关获得合法依据，继而可在《人民检察院组织法》中作出专门规定，将之明确为专门检察机关，从而消除跨行政区域环境公益诉讼的法定障碍。

　　跨行政区划司法改革的初衷是打破地方保护主义、克服司法行政化、保障司法权依法独立行使，而跨行政区划检察机关试点是改革举措之一，其目标在于与地方检察机关并行设置，二者之间是并列关系而非隶属关系。

　　（三）创新设立两层跨行政区划级检察机关

　　就试点情况而言，跨省级检察机关在改革实践中是缺失的，只设跨市一级检察院存在明显局限性。在跨市级检察机关设立基础上，有必要进一步设立跨省级检察机关。至于设立程序、设立数量、设立形式等问题，可以结合跨省级检察院的管辖区域来确定。无论如何，跨行政区划检察机关设立已势在必行，目前争议焦点在于跨越两级（跨市级、跨省级）还是三级（跨县级、跨市级、跨省级）行政区划来进行设置。

　　以环境民事公益诉讼为例，中级人民法院是审理的初始级别法院，与之相应的检察公益诉权应集中在市级检察机关而非县级检察机关。因此，就环境公益诉讼而言，跨县级检察机关的设立无法替代市级检察机关的公益诉讼职能。加之，我国基层检察机关基数庞大，考虑到案件办理及时性和有效性，即便设立跨县级检察机关，其数量也会比较大。结合我国跨行政区划司法改革现状，设置跨省和跨市两级跨行政区划检察机关较为适宜。这是因为：一方面，我国跨区划设置检察院尚在试点阶段，在全国范围内进行推广的时机不成熟；另一方面，我国试点单位仅限于跨市级检察机关，跨县级检察机关设置前景存在诸多不确定性。

　　（四）创新构建检察机关司法管辖区

　　基于跨区划检察机关改革成果，结合环境资源本身特点，我国应当探索构建重点环境保护区域内的检察组织机构。对此，学者们多有建议："为提高流域保护的司法专门化水平，建议我国未来设立流域保护专门检察院"[10];"在重点区域设置公益诉讼特别机构。如在长三角、京津冀、长江流域、黄河流域、珠三角、秦岭等重点跨区划地区，根据范围大小设置不同层级的公益诉讼特别检察机构"[1]49.

　　近几年，我国环境公益诉讼越来越受重视，与之相关的协作机制和规范性文件也纷纷出台。因此，可以依托重点环境保护区域来构建我国的跨行政区划检察组织体系，根据环境保护区域范围大小来设置一定数量的跨区划检察机关。例如，在长江流域可设置一到两个跨省级检察机关，将司法管辖区域确定为整个长江流域或其一部分；根据长江流经各省的距离以及环境复杂程度设立一定数量的跨市级检察机关，将其司法管辖区域确定为流经其省内的江段。而长江三角洲这种跨越省市较少的区域，可设置一个跨省检察机关，将其司法管辖区域确定为长江三角洲所在区域。在上海市、江苏省、浙江省、安徽省各设一个跨市级检察院，司法管辖区域宜设置为长江三角洲处于省内的部分。此种检察组织体系设置既可以避免地方行政权的干涉，又能够契合环境整体性特点。

　　（五）建立跨行政区域检察机关之间的协作机制

　　加强跨行政区域检察机关之间的协同合作，如需在对方管辖区域开展调查取证工作时，可请求当地检察机关提供协助。在跨行政区域生态环境保护领域，采用负责人会晤、联动会议、联络员反馈等多种形式联合开展违法行为监督、公益环境诉讼案件协同办理等活动。在检察机关跨区域进行司法调查时，由相关部门通报主要工作数据和有重大影响、区域关联的案件信息，以解决案件办理中的具体问题。

　　强化环境公益诉讼案件线索发现能力，建立跨区域检察机关一体联动机制、案件信息收集机制、工作数据分析机制。就此，可确立检察机关跨区域生态环境保护司法协作机制，推进案件信息共享、线索移送、异地调查取证、案件联合会商等活动，以实现检察机关跨行政区域办理案件的高效和便利。

　　参考文献

　　[1]-上海市人民检察院第三分院课题组。跨区划检察公益诉讼机制研究[J].中国检察官， 2020（4）。

　　[2]李磊建立独立于行政区划的司法管辖区制度研究[J]西部法学评论， 2016（1）：13.

　　[3]广东省人民检察院政治部地方工作处课题组跨行政区划人民检察院设立工作研究[J].中国检察官， 2016（17）。

　　[4]习近平。关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[J.理论学习， 2014（12）：24.

　　[5]朱小芹，王志民，笑男集中管辖跨行政区划公益诉讼检察实践[J].中国检察官， 2020（3）。

　　[6]罗继洲建议设置跨行政区划检察院集中管辖案件[J]人民检察， 2018（19）：51.

　　[7]孝义深入推进跨行政区划检察改革[J].人民检察， 2016（1）：14.

　　[8]张亮。跨行政区划检察机关的相关制度设计[J]人民检察， 2017（2）：78.

　　[9]唐立，叶宁。跨行政区划检察院刑事案件管辖的合理模式一-从实 践探索看改革前景[J].西北政法大学学报， 2015（6）。

　　[10]张建伟。关于中国设立流域保护检察院的基本构想一-以司法管 辖制度改革为背景[J]中国检察官， 2019（15）：27.

　　注释

　　1相关规范包括：北京的《关于北京市人民检察院第四分院（北京市人民检察院铁路运输分院）案件管辖的规定（暂行）》《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》；上海的《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》；湖北的《湖北省高级人民法院湖北省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼管辖等问题的座谈会议纪要》《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》《长湖保护协议》《关于建立环漳河水库跨区域生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见》《关于建立"酉水母亲河"流域生态环境和资源保护公益诉讼协作机制的意见》；河南的《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》。

　　文献来源：刘军，秘明杰。检察机关跨行政区域环境公益诉讼法律分析[J].山东科技大学学报（社会科学版），2021,23（03）：38-43+50.

行政公益诉讼论文范文第二篇："磋商"语境下行政公益诉讼诉前程序制度的完善路径探究

　　作者：黎青武 刘元见

　　作者单位：广西壮族自治区钟山县人民检察院 广西壮族自治区人民检察院案件管理室

　　摘要：磋商作为行政公益诉讼诉前程序的有效探索，契合了双赢多赢共赢的公益诉讼司法理念，达到以最少的司法投入，实现最优的行政公益诉讼司法效果。但在实践中，磋商程序也暴露出选择适用不科学、程序方式不规范、衔接不紧密等问题，有必要对构建规范化诉前程序提出新举措，提升程序的司法化，完善程序的救济保障，规范程序的适用案件范围，细化督促跟进机制，做好诉前程序与诉讼程序的无缝对接，才能有效激发诉前程序的内在动力，形成保护公益的合力。

　　关键词：检察机关；行政公益诉讼；诉前程序；磋商；

　　Abstract:Consultation,as an effective exploration of the pre-litigation procedure of administrative public interest litigation,conforms to the judicial concept of win-win public interest litigation,and achieves the optimal judicial effect of administrative public interest litigation with the least judicial input.However,in practice,the consultation procedure has also exposed some problems,such as unscientific selection and application,non-standard procedure and lack of cohesion.In order to build a standardized pre-litigation procedure,it is necessary to put forward new measures to improve relative mechanisms,promote the judicature of the procedure,improve the relief guarantee of the procedure,standardize the scope of cases applicable to procedure,refine the supervision and follow-up mechanism,and do a good job of seamless connection between pre-litigation procedure and litigation procedure,so that the internal motivation of the pre-litigation procedure can be effectively stimulated and a joint force to protect the public interest can be forced.

　　Keyword:procuratorial organs; administrative public interest litigation; pre-litigation procedure; consultation;

行政公益诉讼

　　在行政公益诉讼诉中，检察机关以提起诉讼手段为后置保障诉前检察建议的落实运行，从中体现出了检察机关与行政机关产生了一种对抗性，但检察机关与行政机关在保护公益上是无对抗性的，此时就必须有一种非对抗性的程序来弥补期间的不足。诉前磋商程序作为一种办案活动的前置性程序，将这种对抗性"点到为止",通过交换意见实现了共同保护公益的目的。但诉前磋商程序因为尚未有法律明文规定，在司法探索实践中出现了程序、形式不规范等问题，有必要从诉前磋商的缘起、意义、隐忧、原则等方面展开研究，以期为构建完善的公益诉讼诉前磋商程序提供有价值的参考。

　　一、磋商的缘起：基于行政公益诉讼诉前程序特征和检察机关的主导模式

　　行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在向法院提起诉讼前，所进行的一种督促行政机关依法履行职责或纠正违法行为的程序，是一种比较柔性与和谐的前置性司法程序。行政公益诉讼诉前程序的设置，有着不可替代的功效，具体体现在节约司法资源方面，尊重行政自治方面和促进社会和谐方面1.公益诉讼虽冠以"诉讼"之名，但囿于公益面的宽广性和行政权应有的内在张力，公益诉讼其实是在以"诉讼"追求"无讼",唯其如此，才能回归检察机关法律监督之"监督"属性，不能对行政主体可以做、侵权责任主体愿意主动做的事动辄提起诉讼。正源于此，公益诉讼的制度设计才强调诉前程序的重要性。诉前程序与诉讼的辩证关系，契合了检察机关法律监督的宪法职能定位，既有效监督行政执法，又有效对接诉讼监督，为实现诉前程序与诉讼的有机结合提供了明确指引。检察公益诉讼制度作为一项新的制度，特别是行政公益诉讼诉前程序上，面临着法律法规供给不足、现有规章制度过于原则等问题。在法律法规和制度规章不尽完善的背景下，理论界和检察实务界以"磋商"为视角对行政公益诉讼诉前程序进行系列探索和尝试尤为必要。

　　检察机关在行政公益诉讼中起到主导作用模式，掌控着对案件的走向和适用程序。行政公益诉讼中诉前检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序，是法定的、必经的前置程序，行政机关在检察机关提起诉讼前就已经依法履职或纠正违法行为的，则省去诉讼环节，双方间的对抗性从而结束。诉前磋商程序是检察机关向行政机关发出诉前检察建议前进行的程序，诉前磋商程序是无对抗性的、非必经性的程序，是对诉前程序的优化补充，是检察机关可以裁量适用的程序。诉前磋商程序目的是在于消除与行政机关之间的一种对抗性，在检察机关的主导下，以一种"商量"的方式构建交流的平台来研究解决修复受损的公益。如果双方在诉前磋商阶段达不成一致意见或者达成意见后达不到维护公共利益的目的，则由诉前磋商程序进入到诉前检察建议阶段，由检察机关结束磋商诉前程序，以诉前检察建议督促行政机关依法履行职责或纠正违法行为。

　　二、磋商的意义：提升公益诉讼办案质效实现双赢多赢共赢

　　（一）实现行政公益诉讼效益最优比

　　行政公益诉讼的最终目的是追求修复公益的耗费量与维护公益价值量的最优比，就是以最少的司法、行政投入促使投入的修复公益量减少，增加修复公益的效率，提高所维护的公益价值量，以达到效益的最优比。诉前磋商程序的运用促进实现案件分流，省略了诉前检察建议高标准的调查取证等司法投入，同时减少行政投入，检察机关通过与行政机关的磋商，双方共同就修复受损的公益进行研讨行动，形成维护公益的合力，也使行政机关少走"弯路".检察机关司法投入与行政机关行政投入的共同减少，达到了行政公益诉讼效益最优比的目的。

　　（二）体现检察权谦抑性和行政权自主性的统一

　　诉前程序的制度设计，体现了尽量收缩检察机关提起诉讼权，2诉前磋商程序更是体现了对检察建议"干预"行政职权的收缩，以一种"商量"的方式督促行政机关依法履行职责或纠正违法行为。通过诉前磋商程序的展开，清晰地界定检察机关与行政机关的履职内容，在检察监督权的引导下，充分尊重行政机关自我纠错能力和自主权，穷尽行政机关系统内部自行救济渠道，有利于检察机关与行政机关之间进行一致具有诚意的探讨、协商，特别是在有人大代表、政协委员和人民监督员等第三方参与磋商情况下，检察机关与行政机关平等表达自己的意见建议，更容易达成维护公共利益的一致举措，体现检察权谦抑性和行政权自主性的统一。

　　（三）助推构建科学的权力秩序体系

　　通过诉前磋商程序的设计，对检察机关、行政机关的权力运行秩序进行总体的协调，双方在维护公共利益上达成共识。一方面通过面对面的磋商交流，促进了检察机关提出修复公益的建议既适当具体，又就事实和法律进行说理论证，赋予了更充分的理性力量。同时，避免诉前检察建议的过于僵化、代替行政机关作出决定的问题处理的出现。另一方面通过诉前磋商程序的开展，有更多的社会力量参与进来，既可以督促行政机关正确认识职责履行情况、主动纠错，又可以提升行政机关和社会群众对诉前磋商程序的知晓率和认同感。检察机关通过监督促进依法行政、行政机关通过依法履职回应检察监督，构建起更为优化的权力秩序体系。

　　三、磋商的隐忧：无明文规定导致磋商程序适用质效不高

　　（一）程序启用阶段：诉前磋商的选择适用不科学

　　各地检察院在开展行政公益诉讼中对诉前磋商程序从强化协调配合、规范办案机制、建章立制、参与社会治理方面进行了有效探索，但是由于目前对行政公益诉讼诉前磋商程序的适用尚未有明确性规定，各地检察机关对诉前磋商程序的适用规范各不相同，甚至出现了"两个极端的"现象：第一，诉前磋商程序适用比例过高，部分检察院全部或大部分行政公益诉讼案件，不分类型、情况均启动诉前磋商程序，所有问题都在磋商阶段解决，而忽视了诉前检察建议的作用，对检察建议的刚性、公益诉讼的有效性造成不良影响；第二，从未适用诉前磋商程序，部分地区的检察院从未启动诉前磋商程序，所有行政公益诉讼案件均通过诉前检察建议推动解决，而忽视了与行政机关的有效沟通，导致部分案件的办案效率、办案效果不够突出。

　　（二）程序运行阶段：具体磋商方式不规范

　　目前理论界和实务界对诉前磋商的具体内容未形成统一的样式规范，导致各地检察院在探索适用过程中五花八门，未形成规范的磋商程序。第一，在进行磋商程序的场合上，一些检察院对开展磋商程序的场合不够重视，仅是在普通的办公室或者沙发上以"聊天"形式进行磋商，导致办案程序、形式不严谨、不规范。第二，在磋商的内容上，大部分案件的磋商，均是由检察机关通过初步调查，指出行政机关的履职不到位或行政行为违法损害社会公益，进而双方进行沟通协商定下修复公益的方案，但是对于某些特殊的案件，由于需要特殊领域的专门知识，这种表面的磋商会导致公益的修复达不到预期的目的。如针对生态环境和资源保护领域的案件，如果是检察机关和地方政府进行磋商，由于双方均是该领域的"门外汉",对被损害的生态、资源如何进行修复，双方因为没有相关的专门知识，也没有邀请第三方专家与专业人士参与磋商程序，必然会导致所达成的磋商方案效果不明显。第三，在反映磋商结果的载体上，一些检察院在与行政机关达成磋商一致后，未能以有效的会议纪要、会议记录等载体记录展示出来，或者虽有记录但是仅仅是单方面的记录，各方未进行统一的行文会签、统一留存，磋商结果兑现不明显。

　　（三）程序终止阶段：诉前磋商程序与诉前检察建议的衔接不紧密

　　根据司法实践可知，诉前磋商和诉前检察建议是相互关联但又彼此独立的程序，然而在具体办案过程中，诉前磋商往往依附于诉前检察建议程序而存在，这主要表现为诉前检察建议对诉前磋商程序的救济性和提起诉讼的前置性。在具体的检察办案中，由于对诉前磋商程序与诉前检察建议两者关系的把握不透彻，导致诉前磋商程序与诉前检察建议的衔接不紧密。第一，体现在达成磋商协议后进入检察建议阶段的磋商终止，具体表现为对磋商的跟踪落实不够及时，在达成磋商协议后，对行政机关的跟进监督不够及时，导致部分磋商协议未能得到有效落实，又进入诉前检察建议阶段，导致司法资源的浪费。第二，体现在未达成磋商协议后，未能进一步开展调查审查，及时制发诉前检察建议，持续开展后续监督，不利于检察机关的审查履职状态和维护受损公益的及时性，影响了司法办案效率。

　　四、磋商的原则：提升行政公益诉讼诉前程序的司法化

　　（一）合法、合理性原则

　　检察权在行使过程中，要始终以宪法和法律的规定为界限，由法律专门授权，运用法律规定的手段，依照法定程序，在法律范围内运行3.检察机关在行政公益诉讼中启动诉前磋商程序是行使法律监督权的体现，其必须依照宪法的原则和法律规定的程序进行，其主体、程序、行为、后果都应符合法律的规范性要求，合法性是法律监督效力的根本要求，也是监督效力刚性的现实体现。合理性体现在要建立在具有确实充分的证据上证实的客观事实，才能对有关司法机关或行政机关的具体法律行为和行政行为作出裁判，才能依据法律提出改进性的磋商建议，缺乏事实认定和证据证明的法律监督，其法律监督是没有刚性效力的。因此，必须保证监督事实要有充分的证据来证明，且这些证据必须符合客观性、合法性等证据属性。

　　（二）行政职责首要性原则

　　行政公益诉讼兼具救济和监督这两项客观诉讼特征，4在维护国家利益和社会公共利益过程中，对于受损的公益，如何救济是第一位的，而监督救济是第二位的。在行政公益诉讼中，对于保护国家利益和社会公共利益，行政机关的依法履行行政职责是第一位的，而检察机关的公益诉讼手段则是第二位的。所以，在磋商过程中要尊重行政机关的职权属性，要充分体现行政职责首要性原则，而不是片面强调检察机关的监督"高人一等",在磋商过程中以诉讼等刚性手段倒逼行政机关开展工作。磋商过程中要充分了解行政机关的职权范围、职责义务以及致使国家利益和社会公共利益受侵害的原因和过程，以双赢的态度去研讨解决公益受损问题。磋商过程中所提出来的建议内容应当要符合行政机关的职责范围，并具有现实的可操作性和可执行性，且监督效果能符合社会价值体系要求，在可行性的同时要求磋商的内容没有超出被监督单位的法律义务范围和实际执行能力。

　　（三）裁量适用性原则

　　对诉前检察建议的适用程序有明确的法律条文规定，但是对于磋商程序的适用，在目前法律、司法解释和相关规定尚未予以明确的情况下，各级检察院对磋商程序的适用也是处于探索实践阶段。对于哪些公益诉讼案件或者在哪些条件下可以适用诉前磋商程序，应当秉持科学合理的办案理念，既不能一刀切，认为法律无明文规定，所有案件都不适用磋商程序，也不能全部案件都适用诉前磋商程序，要建立一种裁量适用的筛选机制，把哪些检察机关与行政机关没有对抗性的公益诉讼案件筛选出来，适用磋商性磋商开展诉前工作。

　　（四）工作全局性原则

　　检察机关开展公益诉讼工作，既是业务性很强的政治工作，也是政治性很强的业务工作。根据社会治理根本理论，公益受损问题的出现，表面上是社会治理不到位导致的，实质上则是社会治理能力没有跟上的缘故。所以磋商程序的启动，检察机关必须从全局性的角度出发，以帮助、督促行政机关共同提升保护公益治理能力为主要目的，不能以监督"高人一等"的想法给行政机关找问题、找麻烦，应以双赢多赢共赢的理念去推动整体工作的整改落实。磋商的目的是三个：第一，督促监督主体应当作出一定的作为或不作为，改进工作方式方法，执行"社会责任".第二，为了满足一定社会关系参加者享受直接社会权利。第三，发挥检察机关的法律监督职能守护公益。总体上来说就是要在监督中实现政治效果、法律效果、社会效果的统一，这是社会进步的客观结果和人民群众的现实要求，是推动中国特色社会主义法治的现实需要。

　　五、磋商的进路：完善检察机关行政公益诉讼诉前磋商程序设计

　　（一）规范行政公益诉讼诉前磋商程序的适用案件范围

　　1.涉及多个行政机关监管的案件。

　　在同一个案件中，由于涉及多个行政机关的监管职责交叉，如果适用诉前检察建议方式，由于检察机关对各个行政机关的在该案件中具体应履行的职责义务不能科学区分，且部分监管职责存在交叉重叠情形，此种案件下的建议内容可能会出现不科学、不可行、不具有操作性或者导致行政机关做出重复工，或容易导致履职空白点的出现。运用诉前磋商程序，则可以与几个行政机关通过"圆桌会议"形式，各自发表意见，认领自己的职责义务，科学厘清本机关在该案中应承担哪部分公益修复责任，从而形成有效的维护公共利益合力，从根本上破解"九龙治水"的难题，有效推动问题的解决。

　　2.调查核实权难以得到保证的案件。

　　调查核实权虽然是法律赋予检察机关的法定职责，但是这种调查核实权的刚性还不够，检察机关在向相关行政机关开展调查核实过程中，遇到行政机关拒不配合时，法律上尚未有明确的强制措施来保障检察机关调查核实权的顺利行使。在行政公益诉讼工作中，如果开展调查核实工作，遇到相关的行政机关（包括涉案行政机关和其他行政机关）拒不配合的情形，会导致检察机关难以查清案件事实，从而提出的检察建议书内容将缺乏客观性、真实性，容易导致最终提起诉讼的证据不足、事实不清。针对该类案件，适用诉前磋商程序方式办案，一方面可以直接省略深入的调查核实，直接与行政机关进行磋商，从根本上破解调查核实难问题。另一方面磋商这种柔性的监督方式可以赢得行政机关的理解与支持，从而配合检察机关的诉前程序开展，达到有效维护公共利益的效果。

　　3.行政机关有整改意愿或即将进行整改的案件。

　　针对该类案件，可以通过诉前磋商程序，对行政机关的整改意愿和整改方案进行确认核实，针对行政机关提出的整改难题，检察机关亦可依法参与共同解决，积极稳妥推进受损的公益整改修复到位。如果针对该类案件，再制发检察建议，会引起行政机关的抵触，认为是在干预其正常的执法活动，会引起双方"对抗"后果的产生，导致问题整改进度延缓，从检察机关角度分析，也有"搭便车"办案、凑案件数的倾向。

　　（二）规范行政公益诉讼诉前磋商程序的设计

　　1.诉前磋商的邀请。

　　在行政公益诉讼立案审查后，发现符合启动诉前磋商条件，并经检察官办案组讨论裁定启动磋商程序的，应当向行政机关发出磋商邀请，磋商邀请应当以书面形式进行，遇国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，也可以电话等方式进行口头邀请。磋商邀请应当给予行政机关适当的答复时间，答复时间既要考虑检察机关的办案效率也要考虑行政机关的确定过程，一般应在5个工作日为限，如遇紧急情形等特殊情况的应规定2个工作日的答复时间。如行政机关不同意进行诉前磋商或者在磋商邀请规定期限内未进行回复，检察机关则应当进行诉前磋商的后置程序--发出诉前检察建议。

　　2.诉前磋商的形式。

　　一是从磋商涉及单位人数来看，可以分为双方磋商和多方磋商，双方磋商是指检察机关与一个行政机关进行磋商，此种磋商形式适用于案件涉及的责任单位仅有一个行政机关的情形，检察机关仅与该行政机关进行磋商达成整改方案和协议。多方磋商形式是指案件涉及的责任单位有多个或多个行政机关存在监管职责交叉，检察机关同时与多个行政机关开展磋商，召集多个相关的行政机关共同参与磋商研究整改方案，共同推进问题整改落实。二是从磋商的公开性来看，可以分为公开磋商和不公开磋商，公开磋商是指引入人大代表、政协委员、涉案地居民代表、相关专业人士等第三方人员参与磋商，就涉及重大、争议问题发表中立性意见，以确保检察机关公益诉讼工作在阳光下规范运行。不公开磋商是指仅有检察机关与涉案行政机关进行磋商，双方就公益受损事实进行论证分析，并沟通协商得出整改落实方案，以此推进整改工作的进行。

　　3.诉前磋商的内容。

　　磋商内容应当分为检察机调查情况说明、行政机关履职情况说明、初步达成对受损公益开展讨论共识、双方就修复受损公益展开磋商、达成磋商结果。首先是检察机关应先对磋商的目的、意义、过程进行说明，并对前期开展的调查过程、发现的公益受损事实进行展示，并说明行政机关履职不到位或行政行为违法的原因。第二是行政机关对检察机关展示的调查结果予以说明，就其法定职责、已履职的情况、履职困难以及公益受损的原因发表意见，并提出履职计划。第三是如果初步达成共识，均认为是该行政机关的职责范围且由该行政机关对受损公益承担修复责任，则进行下一步的磋商内容。如果由于不是该行政机关的履职范围或者受损的公益事实不存在，则磋商程序结束。第四是双方就如何修复受损公益进行沟通磋商，该阶段主要由行政机关提出整改措施和方案，检察机关就行政机关提出的方案和磋商是否合理进行评估考量，并进行补充和增加另外的措施要求。第五是达成磋商结果。诉前磋商的结果只有落实到具体的载体层面，才能真正反映行政公益诉讼诉前程序的制度价值一样。磋商结果一般应当以磋商会议纪要、磋商会议记录等规范性的载体体现，在检察机关与行政机关双方或者多方共同签署后，由相关的行政机关执行或监督相关主体执行落实，检察机关则是起到跟进监督落实的职责。

　　（三）完善行政公益诉讼诉前磋商程序的救济保障

　　以磋商形式进行的"合作型"监督会出现两种结果：一是磋商不能。二是达成磋商协议。而达成磋商协议后也会有行政机关未按照或未完全按照磋商协议内容进行整改落实情况的发生，此种情况下也导致磋商的"流产",这就需要有相应的救济措施来保障检察监督活动的顺利进行。

　　一是完善磋商内容的督促跟进机制。检察机关在与行政机关达成磋商协议后，要依法实时跟踪磋商协议的落实进度，确定专门的联络员加强与行政机关的沟通，强化对行政机关整改落实情况的实时跟踪，公益诉讼办案组要对涉案单位在磋商后何时召开会议研究、落实何人负责整改、何人负责书面回复等每一环节都进行跟进监督，及时将磋商内容落实到位，确保诉前程序发挥实效。对行政机关在整改过程中确实存在困难的，及时发挥检察职能作用协助行政机关破解难题，共同落实磋商协议。

　　二是强化检察建议与磋商的衔接机制。对于行政机关愿意履行法定职责达成磋商协议后，行政机关又在磋商规定的期限内拒绝履行、消极履行、拖延履行的行为，或者虽然履行但不按照磋商协议规定的内容去履行导致履职效果不明显、公益损害状态持续存在的情形等，要及时转化为发出诉前检察建议，用检察建议继续督促行政机关依法履职。

　　三是做好诉前程序与诉讼程序的对接。虽然零诉讼率是行政公益诉讼制度追求的理想目标，5但是这种零诉讼率在司法实践中是不现实的，在经过诉前磋商、发出检察建议两个阶段后，要提前做好提起行政公益诉讼的准备，在检察建议期限届满，遇到行政机关无正当理由拒不纠正违法行为或依法履职的，要依法提起行政公益诉讼，及时有效维护国家利益和社会公共利益。

　　注释

　　1（3）应松年：《行政公益诉讼试点亟需解决的几个问题》，《人民论坛》2015年第24期，第64页。

　　2（4）吴卫东、曾慧：《行政公益诉讼诉前程序转入提起诉讼机制研究》，《中国检察官》2019年第11期，第27页。

　　3（5）孙谦：《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能--写在新修订的人民检察院组织法颁布之际》，《检察日报》2018年11月1日，第5版。

　　4（6）刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，《法学研究》2018年第3期，第39页。

　　5（7）田凯：《人民检察院提起公益诉讼立法研究》，中国检察出版社2017年版，第122页。

　　文献来源：黎青武，刘元见。"磋商"语境下行政公益诉讼诉前程序制度的完善路径探究[J].北京政法职业学院学报，2021（02）：63-68.