国内行政优益权制度的作用和完善建议

摘 要：　行政协议可以高效便捷地实现行政管理目的，目前行政协议在我国运用广泛。但实践中，行政主体对行政优益权的行使存在许多问题亟待解决。为维持行政主体与行政相对人之间权利的相对平衡，顺利实现行政协议的目的，规范行政优益权的行使条件与程序，完善行政相对人的事后救济制度具有必要性。

　　关键词 : 行政优益权;行政协议;

　　2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修订，将行政协议纠纷纳入行政诉讼的受案范围。自此，以行政优益权适用不当为由提起诉讼有法可依。截至2021年1月，中国裁判文书网中以“行政优益权”为关键词的行政裁判文书共有2000余篇。但通过分析能够看出，行政优益权的行使过程中存在不少问题或争议。

　　一、我国行政优益权在实践中存在的问题

　　（一）滥用行政优益权

　　行政协议具有双重属性，即行政性与合同性。其行政性即表现为行政优益权。“公共利益优先”是行政优益权力的来源，是行政机关行使行政优益权的依据。事实上，行政优益权自20世纪80年代由法国传至我国，时间尚短，目前我国关于行政优益权的相关立法尚不完备。

　　阿克顿勋爵说过：“权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”因缺乏相关法律规制，腐败现象滋生蔓延。个别行政主体打着公共利益需求的旗号，随意地行使单方变更权或解除权，实际上是谋求私人之利，甚至推卸责任，以致侵犯公私利益，损害了行政机关的权威性。除此之外，当行政协议双方当事人对行政协议中某条款理解存在分歧时，解释权在行政主体一方。众所周知，解释离不开人的主观性，如果行政协议的解释权归行政主体所有，那么无疑给其作有利于己方的解释，甚至曲解的机会。对于行政相对人而言，这显然是不公平的，不利于信赖保护原则的实现。


国内行政优益权制度的作用和完善建议


　　（二）程序违法现象严重

　　行政优益权的行使涉及范围广泛，包括合同订立阶段中对行政相对人的选择，合同履行过程中对行政相对人的指导与监督以及协议订立完成后对合同的变更、解除。[1]那么规范行政优益权的适用条件与程序相当必要。虽然我国一些法律法规对行政协议进行了规定，但缺乏对行政主体行使行政优益权的程序作具体规定。即便个别省份对行政优益权行使程序作了相关的规定，但缺乏在全国范围内施行的条件，不具有普遍适用性。

　　程序规范的不完善致使滥用行政优益权、损毁行政主体形象的现象时有发生。常常表现为：当行政主体与相对人双方之间就行政协议条款的理解产生分歧时，行政主体利用其优势地位有失公平地作出不利于行政相对人的解释；行政主体为了一己私利与行政相对人恶意串通，利用缔约决定权进行“暗箱操作”；行政主体侵犯行政相对人的知情权、申辩权，等等。这些行为不仅对私人利益造成损害，还会对国家利益、社会公共利益形成威胁。

　　（三）救济途径不完善

　　首先，目前我国立法明确的可提起行政诉讼的类型有限，其他行政协议纠纷类型是否可以提起诉讼，尚无规定。许多情况下的行政协议纠纷，行政相对人告诉无门。其次，缺乏完备的救济途径解决行政优益权纠纷。仅仅依靠诉讼和复议途径显然是不充分的，而且很有可能不能真正地化解矛盾。另外，行政诉讼的提起主体有限，行政主体并不享有起诉权。那么当行政主体存在行使优益权困难，行政管理目的无法实现时如何解决仍是个问题。同时，行政诉讼中，针对行政优益权的行使，法院仅审查其合法性，并不审查其合理性，并且合法性审查没有明确的标准，这使纠纷的解决存在困难。

　　二、行政优益权规制的必要性

　　与民事合同中双方主体享有对等的权利不同，行政优益权仅仅归行政主体一方享有，不仅如此，行政主体享有的自由裁量空间非常广泛。若缺乏对行政优益权适用条件、程序等的限制以及相关救济制度的完备构建，就意味着行政优益权有被无限扩大的可能。没有控制的绝对权力必然会产生腐败。

　　同时，对行政优益权的适用进行相关规制也是行政法平衡论及契约精神的要求。规范行政协议的签订和履行，能够最大程度地平衡公共利益与个人利益，保障行政协议目的顺利实现。

　　三、完善我国行政优益权制度的建议

　　（一）明确界定公共利益的标准

　　行政优益权力行使的前提条件为“公共利益优先”。何为“公共利益”，我国目前并没有明确界定标准。但绝不可简单地从数量上进行判定。虽然公共利益确实反映出来的是多数人的利益，但公共利益的内涵并非如此体现。

　　有学者提出应考虑采用“概括式”或“列举式”来界定“公共利益”的范畴。事实上，单独采用某一种方式是不够全面的，因为不同社会发展状况之下侧重点有所不同，对“公共利益”的定义也将不同。但若综合两者优势，既采用“概括式”，又采用“列举式”，兼顾操作性与灵活性，又给不同时期或社会经济状况下对“公共利益”的重新界定留有空间，目前来说也许为一种良策。

　　（二）加强程序性规制

　　只有能够体现正义与效率的程序才更加符合现代行政法理论和行政协议的本质要求。[2]我国有必要结合实际情况，规范行政优益权的适用程序。可以建立及完善以下程序：

　　1．公开与告知程序

　　为维护行政相对人的知情权，增加权力行使的透明度，减少冲突的发生，行政主体行使行政优益权必须公开适用的法律和事实依据，向行政相对人详细说明行使理由。当告知对象为不特定的多数人时，还应当进行一定时间的公告，从而确保行政相对人拥有充分的陈述、申辩机会，从而及时解决纠纷，尽可能避免纠纷进入诉讼阶段，给行政相对人带来诉累。

　　2．协商与听证制度

　　通过协商能够增加行政主体与行政相对人的沟通与协作，减少误解与矛盾，降低行政成本，提高行政效率。因此，有必要建立协商制度，并将其运用于行政协议签订、履行以及纠纷解决的全部过程。

　　因行政优益权的行使可能对行政相对人的合法利益造成严重侵害，[3]因此，有必要将听证制度纳入行政优益权的行使程序中。通过听证，行政主体可以结合行政相对人的陈述以及专家的意见，综合考量，最终作出是否要行使、行使何种以及如何行使行政优益权的决定。但基于行政效率的考虑，并非任何情形下都启用听证程序，应设定听证程序的启动条件。条件可设置为：在缔结行政协议之前或缔结行政协议的过程中，行政优益权的行使将影响到行政相对人的法定重大利益时，启动听证程序。当因行使行政优益权而导致行政相对人合法利益遭受损失时，行政主体应充分落实补偿、赔偿措施。

　　3．回避制度

　　行政优益权行使的公正性与权威性要求应当建立回避制度。即当行政机关工作人员与行政协议的缔结、执行结果有着利害关系可能有损行政优益权行使的公正性与权威性时，有必要主动回避或可被申请回避。尤其在行政协议签订的过程中，行政主体不得与参与竞争的某一方当事人单方面接触，以确保行政主体选择权行使的公平性、公正性、公开性。

　　（三）完善事后救济制度

　　《中华人民共和国行政诉讼法》仅规定了有限的可以提起行政诉讼的纠纷类型。为了弥补行政协议中权利的失衡给行政相对人造成的损失，充分保护行政相对人的权利，有必要相应扩大行政诉讼的受案范围。其次，在行政协议诉讼中，只有行政相对人享有起诉权，行政主体起诉权的缺失往往使其通过行政优益权的行使来趋利避害，导致权力滥用情况的出现。这样反而会给行政相对人带来更大的伤害和损失。因此，为了使公共利益与私人利益得到有效的兼顾，使得行政主体能够顺利行使行政优益权，实现行政管理目的，有必要赋予行政主体起诉权。或者说行政机关也有充当原告、反诉的需求和可能。[4]同样赋予行政主体司法救济权也是契约精神的体现。

　　再次，法国、德国等一些国家除了诉讼方式解决此类案件外，还可以选择诸如议会救济、协商、复议等等多元化的非诉救济方式。非诉方式解决纠纷有矛盾易化解、双方易接受、解决效率高的特点。因此，应当考虑结合我国实际情况建立多渠道的行政协议纠纷解决方式，[5]比如协商、复议、仲裁、诉讼等救济方式相结合，择优选择，完善救济途径。

　　除此之外，在诉讼中，法院审查内容并不包括行政行为的合理性。然而，在行政优益权的行使过程中，行政主体享有一定的自由裁量空间，合法但不合理往往成为纠纷产生的原因。因此，应完善法院审查内容，增加对行政行为合理性的审查，明确审查标准，尽可能追求行政目的与私人利益之间的均衡。这对于建设法治政府，最大程度发挥行政优益权效能也具有重要意义。

　　参考文献

　　[1]应松年。行政法与行政诉讼法[M] .北京:高等教育出版社, 2019:243.
　　[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M] .北京:法律出版社，2006.242.
　　[3]马怀德.论听证程序的适用范围[J] .中外法学。1998(2):9-17.
　　[4]余凌云.论行政协议的司法审查J].中国法学, 2020(5):64-83.
　　[5]王名扬.法国行政法[M] .北京:北京大学出版社, 2007:153-155.