对行政处罚的时效问题浅析

    行政处罚法第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。目前行政机关或法院就违章建设而言，对于这条规定的理解很不一致，适用上也比较混乱。我们认为，有必要对这条规定进行准确地理解，以达到既保护相对人的合法权益，又同时能督促行政机关及时履行职责，发现和查处违法行为的目的。  

  一是对“违法行为”的理解。就城管执法而言，主要是对违章建设行为怎样适用追溯期的规定存在争论。就违章建设而言，有很多同志认为，只要违章建筑物存在，就能适用行政处罚法进行处罚，因为建筑物依然存在，属于“违法行为有连续或者继续状态的”，应当进行处罚。而我们认为，违章建筑只是违章建设行为遗留的一个结果，并不同于违章建设行为本身，法律规定的是“违法行为”在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，也就是说，法律所针对的是“行为”，而并不是“结果”。违章建筑这一结果可能存在几十年，如果从“违法结果”灭失起算，处罚时效的规定就失去原有的意义了。再举刑法的有关规定说明，如果被害人被杀死，这种结果永远不可能再“灭失”，如果追溯期从结果灭失起计算，那么永远都能追溯，这岂不完全背离了立法原意？这种观点显然是不对的。所以，只要建设行为两年内没有被发现，我们就不应当进行处罚。对于这样的情况，我们可以适用“责令改正”来达到纠正违法行为的目的。行政处罚目的是惩罚违法，给违法者人身自由、经济利益等造成损害或者限制的后果，比如，罚款给相对人在财产上科以新的给付义务，行政拘留则是对相对人人身自由权的限制，而“责令改正”并不是行政处罚，而是责令当事人对违法行为的纠正、补救措施，是对损害结果的挽回，尚未达到对当事人“不利”的程度，它可以和行政处罚配合适用或单独适用。特别是行政处罚法实施后，这种观点得到了法律的确认，行政处罚法第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，可见，“责令改正”不应属行政处罚。类似这样的规定还有很多，如“责令赔偿损失”、“责令补栽树木”、“限期退回违法占用土地”、“限期清理”、“责令采取补救措施”等。所以，对违章建设超过追溯期限的，可以用“责令改正”进行纠正，但不应当再进行罚款等科以其他义务。   

二是对“未被发现”的理解。第一，从“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”这句话可以看出，“发现”和“处罚”是紧密连在一起的，被其他人发现与行政处罚没有必然的联系，这里的“未被发现”应指未被有权处罚的行政机关发现。反之，一般违法行为还是很容易被普通人发现的，而无论被谁发现都能导致处罚时效的终止，处罚时效的规定也就失去原有的意义了。第二，这里的“发现”应理解为有权行政机关得知了违法行为并得到初步地、亲自地确认。从“发现”一词来看，它是指法律意义上的，而不是日常生活中的行为，既不同于“得知”，又不同于“确认”，是处于“得知”和“确认”的中间状态。仅仅通过群众反映、投诉得知了违法行为的消息，行政机关本身没有掌握违法行为，对其没有证实和了解，没有证实违法行为的存在，没有引起进一步处理的意向，显然不能算是“发现”；而行政机关进行了调查取证后完全确认了违法行为的情况也远远超出了“发现”的范围。因此，我们认为，对“发现”一词应忠实于法条原意，既不能扩大，也不能缩小，有立案材料或是其他证据证明行政机关得知并初步确认违法行为即应视为“发现”。当然，行政机关迨于行使权力的，应当“发现”而故意不去“发现”的，应当视为行政机关已经“发现”，因此而超过追溯期限的不应当再处罚，并追究行政机关的不作为责任。