城管执法走出困境的探索

 一、城管执法的困境一一取证难、执行难    城管执法中，重要的障碍有“两难”一一一一取证难和执行难。取证难，如当事人不愿意配合，连当事人的基本情况都难以取得，更不用谈作笔录和当场处罚，而对一些流动商贩或者遗撒的车辆如果当场不处理事后将很难执行；城管工作不被群众所理解，或者是出于怕打击报复的心理，处理过程中周围的群众也往往不愿意配合，有的还跟着起哄、冷嘲热讽。面对以上两种情况，城管机关由于没有对人身、财产方面的强制权力而往往是束手无策。行政处罚的执行同样困难重重。按照法律规定，当事人不履行处罚决定的，应当申请人民法院强制执行，但是，一般基层法院行政庭也就三四个人，时间和精力都非常有限，大量的行政非诉案件靠法院来执行根本不现实。并且法院的执行往往要等诉期届满，很多案件当事人已不知去向，根本无法执行。面对执法中这些困难，实践中有的城管机关没能很好地研究、解决，有的消极对待，对不法现象听之任之，使城市市容长期得不到改观：有的则搞“打砸抢”，野蛮执法，激化了和当事人之间的不盾，损害了执法机关的形象，而且整治过后反弹严重，使执法队伍和人员疲惫不堪，成效不够明显。可以说，法律没有赋予必要的强制手段和措施，给城管机关执法带来了很多不便。但目前我们国家无论是广大群众还是高层立法工作者对城管执法的们的工作依然存在许多不足和问题，从了解到的全国各地的情况和我们的执法实践来看，搞好综合行政执法，亟需解决以下几个间题：1.确立综合执法的法律地位，为综合行政执法提供强有力的法律保障。2.加强综合行政执法的理论研究和政策指导，这种困境还没能充分地理解和研究，相反，物权法草案还加强了对城管执法中强制措施的抵制，而涉及到强制措施又不宜搞地方立法，所以，赋予城管机关以充分的强制权力，或者象一些西方国家一样交给警察来管理城市短期内不可能实现，只能靠地方政府在自己的权限范围内来解决这些难题。   

二、实践中的有益探索一一设置工商机构和公安机构    针对以上问题，很多地方进行了有益探索，其中设置城管工商分局和公安分局比较成功。工商机关可以采取查封、扣押、冻结等强制措施，有较大数额罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业等重大处罚的权力，有没收、划拨、抵缴等强制执行手段；而对暴力抗法的，公安机关有对人身的强制手段和处理措施，这些都是城管机关所没有和亟需的，可极大地弥补城管执法手段的不足。这些机构的设置，使城管整治的力度有所加大，暴力抗法的势头一定程度上得到遏制，有效地推进了城管执法工作的顺利进行。   

 三、加强协调配合，形成打击违法行为的合力   

（一）与公安机关的协调配合    与公安机关的配合，主要是处理和打击暴力抗法事件。处理这类事件，城管执法人员应注意以下几点：一是注意请求协助。对将要发生或正在发生的暴力抗法、暴力侵害，城管人员要尽力避免冲突，积极请求协助，使公安人员能够及时赶到现场，以:对不法侵害者形成震慑，制止暴力侵害的发生或升级。二是注意取证。必须充分地搜集证据，以便在事件发生后得到司法机关的支持、保护，维护自已:的合法权益。实践中，有的执法人员不注意这点，导致事后无法证明自己的“清白”，无理纠缠，最后不得不花钱买“安静”，或者在诉讼中赔钱，甚至败诉。这里值得一提的是，现场很混乱的情况下，证人证言、笔录一类证据很难取得，一般物证证明力也不是很强，而属视听资料的录像具有可视性、连续性的特点，可以直观、动态地记录事件，对事件的发生、发展过程具有很强的证明作用，执法人员要注意收集、运用。三是注意移交、协助。对此类事件，城管机关是没有处理权力的，一定要按照法律规定的程序将案件移交给公安机关处理，而不能与之“私了”，或是对暴力抗法的人进行监禁、审问、甚至殴打，否则便构成“滥用职权”。同时，注意同公安机关配合，积极协助他们对事件的调查，使事件得到公平、公正的解决，自身的权益得到充分的维护。   

（二）与工商机关的协调配合    城管机关管理的主要对象是地摊和街边的店铺，多为个体户。按照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，工商机关可以查处，并可以查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物。因此，针对无照经营的地摊和流动商贩，拒不服从管理、拒不改正的，可以搞联合执法，由工商机关牵头，城管机关予以配合，进行查封、扣押直至处罚，该具体行政行为以工商机关的名义作出，这样便赋予了这种强制措施以合法性。同样，按照国家工商总局《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》规定，个体工商户违反税务、卫生、交通、城建、公安等部门的规章，需要扣缴或吊销营业执照的，有关管理机关可提交工商机关处理。对于街路两边的商家店铺，严重违反城市管理有关规定的，可以提交工商机关扣缴或吊销营业执照，并强制执行，对打击违法行为必将起到事半功倍的效果。   

这里需要说明的是，在城管机关内部设置的工商机关人手很少，执法中他们不可能面面俱到，大量的清理整治工作仍然需要城管机关来做，只有少数违法情节严重、屡教不改的，才能集中交由工商机关，与其共同处理；同时，城管机关要做好事先的调查取证工作，为工商机关的进一步处理奠定基础。城管和工商、公安机关的充分配合，互相弥补人力、职能、手段等方面的不足，必将唤发城市管理的活力，对城市管理工作起到巨大推动作用。