赋予综合执法机关强制权的思考

赋予综合执法机关强制权的思考
目前，为防止权力的滥用，我们国家关于强制措施的规定侧重于限制，行政强制法（草案）更加大了这种倾向。这样的规定一方面对某些执法领域滥用强制权力可能会起到有效的遏制作用：但另一方面，可能会使一些执法工作由于没有强制措施作保障而失去应有的功能。这个问题也存在于综合执法工作中，本文拟主要通过综合执法的实践工作论述赋予行政机关以一定强制权力的必要性。

一、综合执法机关强制权力在法律上的缺失

（一）关于刑法、刑事诉讼法中正当防卫和扭送的规定刑法、刑事诉讼法中虽有正当防卫和扭送等规定，但面对暴力抗法，行政机关能否适用此规定，有关行政法律法规中没有进一步明确，一般只是规定了对暴力抗法按照治安管理进行处罚或是追究刑事责任，所以理论上颇有争议。实践中如果与管理相对人发生冲突，公安机关也多按照一般的治安案件进行处理，没有确定执法人员的抵抗、防卫行为为正当防卫或扭送，从这个角度来讲，法律并没有赋予行政机关执法人员面对暴力抗法采取强制措施的权力。

（二）关于一些地方性法规、规章有关强制措施的规定 有的地方虽以地方性法规和规章的形式赋予行政机关以强制权力，但由于没有法律做出明确规定，而往往不被法院认可。有些法律规定的强制措施，是否可以随着处罚权的相对集中而同时交给综合执法机关，目前理论和实践中都没有得到认可。

（三）关于组建公安机构的探索 有的地方探索了另外一种方式：在综合执法机关内部设置公安机构，以此希望得到公安机关的配合。但公安机关的人力也有限，同时，公安机关直接参与城管领域的执法又缺少法律依据，实践中公安机关也很少直接参与执法，只是做“事后”的救济，因此暴力抗法问题也没有因此而得到很好的解决。有人建议组建综合执法警察，但我们认为，问题的关键不在于此，因为即使由警察来做城管综合执法工作，如果没有法定的强制措施做保障也是行不通的。

二、赋予综合执法机关强制权力的必要性分析

（一）行政管理权的完整性要求赋予综合执法机关必要的强制权力 行政强制是行政管理的一项重要内容和手段，是实现管理目标的有效保障，是法律得到有效遵守和执行的“底线”。“法不能自行”一一法律设定的权利义务的实现需要惩罚措施保障，没有法律责任的法可以说是不完整的；而强制措施则是法律责任的保障，没有有效强制措施，法律责任同样可能是一纸空文，这三者之间不能完全割裂。

（二）仅从“防止权力滥用”的观点出发规范行政强制具有片面性

           第一，防止权力滥用的手段有很多，包括提高执法人员的素质、加强对行政行为的监督、加大对权力滥用的惩戒力度，而这其中的关键应在于运用正当的程序和制度防止和惩处对权力的滥用，而不应当是束缚手脚、“掣肘”。比如防止农民锄草时把苗锄掉的有效办法应当是挑选认真负责、技术高超的农民，同时加强对该农民的培训、教育，使其清楚苗与草之间的区别，掌握锄草的技巧；锄错了应予以惩罚，而不是给他一个钝锄或是干脆不给工具，或是戴上枷锁来劳动。

           第二，判断是否应赋予强制权力和赋予什么样的强制权力，要考虑必要性，包括执法环境等现实情况；要考虑可行性，包括执法人员素质、监督渠道和监督力度、社会承受能力等；还要考虑未来，考虑到经济社会发展的需要，应在对这多种因素综合考虑的基础上，确定适当的、合理的“度”。如果权力滥用的可能性降低为零，那么行政效率必然也会降低为零。我们不能片面地从防止滥用的角度出发来限制强制权力，否则可能会事与愿违。

           第三，权力滥用是执法中的个别现象，出现在赋予其强制权力之后，这只能是一种假设，这种假设没有根据，我们不能把出现这些情况的可能性归结为必然性，也不能得出所有的执法机关和执法人员部会滋用权利的结论。换种说法，即不能从个别的用职权的现象就推出所有的综合执法机关和执法人员都会这样，现在这样将来也会这样。相反，赋予强制权力后，执法人员可以堂堂正正地采取强制措施，维护公共利益和自己的人身权益，可以合法扣押违法者的作业工具，没有冒着滥用职权风险的必要去掀摊子、砸炉子。

（三）执法实践要求赋予综合执法机关必要的强制权力

           第一，赋予综合执法机关以必要的强制权力，是保障执法人员人身权利的需要。实践中，执法队员被骂、被打现象经常发生，个别地方甚至发生了执法人员被砍成重伤的事件，但由于没有强制权力，面对暴力抗法和不明真相群众的谩骂、围殴，很多时候无可奈何，等公安人员赶到，往往已造成被伤害的事实。

           第二，赋予综合执法机关以必要的强制权力，是保障执法工作顺利进行的需要。执法中，执法人员要进行检查、调查，告知权利等，可能还要当场处罚、收缴罚款，但管理相对人不配合，又没有进一步的强制措施做保障，执法工作便很难开展下去。如检查中面对执法人员询问，有的当事人不配合，连基本情况都不说，至使行政处罚很难进行下去。

           第三，赋予综合执法机关以必要的强制权力，是保障行政处罚得到有效执行的需要。处罚之后当事人不执行，人民法院的精力又不够，综合执法机关又不能直接强制执行，很多案件便不了了之。

           第四，赋予综合执法机关以必要的强制权力，是打击违法经营，维护公共利益的需要。综合执法工作管理的对象，有一部分是弱势群体，其违法经营也有一定的社会原因，应当得到同情；但我们不能用感情代替理性，同时也应看到，他们的违法经营是以牺牲城市面貌和城市管理秩序为代价的，是以损害公共利益为代价的，违章建筑、无证照经营、占道经营、油烟和噪声污染对社会环境、社会秩序、人们身心健康的损害同样是不可忽视的。其中更有甚者，其违法经营不仅逃避税费，还拒不听从执法机关的疏导，屡教不改，利用社会同情心理进行煽动、抵抗，动辄施以暴力或讹诈，严重扰乱了社会秩序，干扰了执法工作的进行。

           第五，赋予综合执法机关以必要的强制权力，是综合执法工作特点的需要。综合执法的对象有很多是流动商贩、车辆等，不采取强制措施事后往往难以取得配合和执行；面对违章建筑、噪声扰民等，更需要采取强制措施来整治。

随着经济社会的发展和文明程度的提高，必然要求有一个整洁的市容环境，无论是政府还是市民都对市容管理提出了更高要求，综合执法机关必须要管好城市，可保障制度又缺失，处在这种境遇下的一些综合执法机关往往在实践中被挤压向了几个错误的极端：一是滥用权力，靠人多势众，以强凌弱，搞收摊子、砸炉子等野蛮执法；二是不作为，听之任之，任凭城市脏乱差：三是把这种压力转嫁给执法队员，设置“委屈奖”，要求他们“打不还手、骂不还口”。这几种错误做法的结果是要么引起广大群众的不满，损害了政府形象；要么管理不到位，让一些违法者依然我行我素，违法者气焰日益嚣张，违章经营日益猖獗，城市面貌依旧脏乱差。

 以上由于缺乏强制措施做保障在实践当中出现的问题在各地行政执法中都不同程度地存在，对社会造成的危害在很多领域都有所体现。以往，社会管理标准不高，法律制度也不够健全，靠道德教育等手段，社会秩序尚可以维持，但现在社会形势发生了巨大变化，对社会秩序和社会管理提出了更高要求，而与之相对的人们的法制观念又很淡漠，如不配之以必要的强制手段，对社会的发展必然造成桎梏。眼下，世界上许多国家把市容管理交给了警察，实行“一警多能”，通过严管重罚和大量的强制措施保障了这一领域执法工作的顺利进行。在我国也有许多部门有强制权力，如公安、工商、税务机关等，实践证明，赋予他们强制权力是必要的，也是可行的。而面广量大、容易受到暴力侵害的综合执法工作拥有一定的强制权力更是必要、可行的。

三、应赋予综合执法机关强制权力的内容 我们认为，赋予综合执法机关的强制权力，应当包括以下内容：一是保障执法人员人身权利和执法工作顺利进行的强制措施，如针对人身权利的扣留和针对财产权利的查封、扣押、冻结；二是保障行政处罚得到有效执行的强制执行权力，如划拨、抵缴、强制拆除、强制恢复原状等。 综上所述，立法机关应当对赋予强制权力的问题进行全面思考，适当扩大行政强制权力的机关的范围。当然，赋予强制权力之后，执法机关应注意行政强制权力的行使有理有据、遵循正当程序，同时，严把执法人员的入口关，加强对执法人员的培训，强化执法监督，加大对滥用强制权力行为的惩唯戒力度，在提高行政效率的同时，使管理相对人的合法权益能得到充分保障。