我国海上行政执法管理体制的多重思考

发布日期：2020-10-08 作者：李丹律师

一、问题的提出
　　大陆资源的逐渐匮乏已不能满足社会的高速发展，人们开始更多的关注海洋资源的开发与管理。自《联合国海洋公约》生效后，越来越多的国家开始积极开发海洋，重视海洋管理立法，加强海上军事力量来维护海洋权益，甚至有的国家通过加强对争议海域的管控来拓展海洋权益。我国作为一个海洋大国，拥有丰富的海洋国土资源，这是促进我国经济发展的资源宝库，然而海洋国土面积巨大也加剧了海上行政执法和海上维权的难度。近年来，包括日本、菲律宾、越南等邻国都试图侵犯我国的海洋权益，制造了一系列争端，可以说我国的海洋权益维护工作面临着巨大的挑战，与此形成鲜明对比的确是我国海上行政执法力量的不足、执法效率的地下以及执法行为的缓慢与不协调。目前我国的分散型海上执法体制已明显不利于海上行政执法工作的开展和海洋权益的维护，因此未来我国应着手建设符合国情的高效、完善的海上执法管理体制，为海洋经济的发展、海洋国土安全的维护提供良好的条件。
　　二、我国海上执法管理体制现状
　　建国以来，我国海上执法基本上一直是分散型模式，根据海洋资源和海洋产业类型分别由不同的陆上部门管辖，这是受“轻海重陆”思维模式所决定的。改革开放后，我国的海洋管理工作则主要由国家海洋局负责，但仍存在多支执法力量，形成了“五龙闹海”的局面，这五只海上行政执法力量主要包括：海监总队、海警、渔业局、海事局、海关，分别隶属国家海洋局、公安部、农业部、海关总署以及交通运输部。
　　2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》是我国海上执法管理体制改革的一个里程碑。《方案》中机构改革的重要内容之一就是将国家海洋局的中国海监总队、农业部的多个海洋的渔政局、公安部的边防局、海关总署的缉私局进行整合，统一成立中华人民共和国海警局（China Coast Guard），中国海警局作为纯粹的行政执法机关，而不具备军事性质。并且重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。至此，机构改革后的海洋行政执法队伍变为“二元”执法，即由中国海警局与中国渔政承担我国的海洋执法任务。
　　除了上述《方案》中提到的具有根本性的海上执法改革措施外，地方政府和各部门根据自身实际，积极探索和创新，也开创了一些具有创新性的海洋执法管理体制。比如厦门建立海洋综合管理体制，制定出台多部涉海法规和规章，并成立厦门市海洋管理办公室（海上综合执法协调小组），其主要职责有：负责厦门海域和海岸带、海岛的规划、保护、开发和管理的综合协调工作等；广东实施海洋与渔业综合管理执法体制改革，组建广东省渔政总队，统一履行海洋监察、渔政管理、渔港监督和渔场执法等职能。
　　三、我国海上行政执法管理体制存在的问题
　　海上执法不同于陆地执法，海洋具有流动性和系统性，是一个连续的区域和有机的整体，过去的将海洋划分成一块块的行政执法区域的做法已难以满足现代海洋综合管理的需要，虽然中央和地方政府都不断的对海上行政执法体制进行改革，但现有管理体制的弊端在一些维护海洋权益的事件中凸显，有学者总结了分散海洋执法的五大弊端：减缓了我国海洋立法的综合化进程；违反科学划分管理的规律，造成职能重叠和职能空白；导致重海洋资源开发、轻海洋环境保护的局面；增加了海洋执法的协调难度，降低了海洋执法的效率；提高了海洋执法的成本。综合起来，主要有4个方面：
　　（一）多头管理，职能分散，执法主体不明
　　众多的海上执法主体，就使得各执法主体难以明确各自的职责，而且这种情况非常普遍。目前我国海上执法管理体制以分散性行业管理为主，众多机构和部门都参与了海上管理，此外，因各地情况不同，各省市所下设机构的权力和体制管理也不尽相同。这样一种职能分散的管理体制难以适应海上各种事故多发，海洋权益争端频发的局面，虽然说在平常的执法活动中不会遇到过多的问题，但一旦发生突发事件，这种体制下运作迟缓的缺点便显露无疑。比如在2010年的钓鱼岛撞船事件中该弊端就完全显露出来，我国政府分别派渔政船、海监船前往事发地执法，但由于没有执法能力无法与日本保安厅抗衡，而真正有能力的中国海警却没有收到任何去钓鱼岛维权执法的任务，这便大大降低了海上执法的力度，无法及时有效的处理海上事务。
　　执法主体众多又易导致交叉执法与重复处罚，形成 “一事多次处罚，有事无人管”的现象，行政执法主体之间缺乏协调，容易出现争权夺利和相互推诿的现象，无法形成合力，这将削弱各部门的执法力度。同时目前的各海上执法队伍是由各部门管理的，在执法活动中不可避免会注重本部门本行业的利益，忽视海洋整体权益的维护，在海上执法工作中，往往出现顾此失彼的现象，无法形成整体合力，致使海洋综合管理薄弱。
　　（二）机构设置不合理，执法力度降低，效率不高
　　机构的设置不够合理，这主要体现在两个方面：首先是纵向机构设置不合理，中央、地方及其内部机构的机构设置不合理，缺乏有效的协调与沟通，无法形成一个强有力的组织系统。其次是机构内部设置不合理，主要表现在具有互相监督作用的机构设在同一部门，如负责海上交通安全管理的执法机构设在交通运输部，出现自家人管自家人的现象，而本应具有互补作用的机构却分设两个部门，如负责陆源排放的主管部门不承担对海水水质监测，造成职能监督上的脱节。这些现象的存在，降低了各部门机构的执法力度和效率，易导致地方保护主义，无法充分发挥执法效力，未来其机构需要合理设置并不断完善。
（三）装备落后，硬件设施不足
　　由于缺乏总体优化，力量难以集中，装备总体处于落后状态。各海上执法队伍的巡逻舰艇装备中，以小型的巡逻船艇数量最多，大型则较少，与美日等发达国家的统一执法队伍相比，实力相差较大。各海上执法队伍的力量捉襟见肘，大多只能在近岸活动，难以在中国专属经济区域执行任务和实施全海域执法，不能形成执法力量全面、有效的覆盖，对中国管辖海域的管控不到位，存在执法盲区。我国的海上执法队伍，虽各自都拥有数量不少的船艇，却从来没有一家实现过对整个中国海区的巡逻、执法工作。目前我国拥有各类执法船艇200余艘，而日本共有450艘各型船舶，其中可搭载直升机的 PLH型巡逻船就有13艘，就是排水量稍小的 PL型巡逻船，也都是1000吨级以上，新建的船只也都有直升机起降甲板海上执法队伍的装备总体落后，难以完成我国面临的海上执法任务，一旦发生海洋突发事件和重大的海洋事件，便束手无策，而对于远离大陆的南沙群岛的海洋权益维护，更是心有余而力不足。
　　（四）重构后的海洋行政执法性质定位不清，属性不明
　　这里说的性质定位不清主要说的是海警局的性质定位。对于刚创建的中国海警局这一执法机构的性质定位，学界鲜有研究。只有部分研究者对这一问题进行了论述，例如郭倩、张继平认为我们现在对中国海警局的这种性质定位只是暂时的，应该在条件成熟时赋予中国海警局军事属性，以增加执法效率，达到最优资源配置。然而他们对于应赋予海警局军事属性的观点只是简单的参考了美国海岸警备队和日本保安厅的性质定位。中国海警局是纯粹的行政执法机构，还是未来应当将其纳入军事力量以及是否应当赋予海事局以警察权也没有过多说明，这样一种局面不利于海上执法活动的开展和执法效益的提升，更不利于海洋行政执法体制的完善和国家海洋权益的维护。
　　四、完善我国海上执法管理模式的对策和建议
　　（一）权责分配上，理清海上执法职能，建立协调组织机构
　　韩、俄等国家的涉海部门职责明确，分工清晰，注重统筹协调，跨部门的事项都建立了良好的协作机制。目前，我国多个部门具有管理海洋事务的权力，但缺乏一个高层次的海洋管理机构来协调各部门之间的执法行动。因此，考虑我国国情，我们可以在众多海上执法力量间建立起一个协作机制，对现有过于分散的海上执法资源进行适度整合。2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》已经提出，设立高层次议事协调机构——国家海洋委员会，类似于俄罗斯联邦海洋委员会的协调机构，可以由各部门的高层领导组成，对各部门的海上执法活动统一协调管理。但我们对国家海洋委员会的成员组成、具体职能以及作用还缺乏更深的了解。
　　（二）整合海上执法队伍，提高执法力度和效益
　　我国海洋事业的不断发展和海上维权的需要使得海上执法任务增多，变得更为复杂，并且执法范围也从近海延伸到我国所有管辖的海域，而目前的分散的执法队伍无法胜任复杂的执法任务。再加之海上执法力量薄弱，无法彻底、有效打击海上犯罪行为。借鉴国外经验，整合海上执法力量，建设强大的海上执法队伍是普遍模式。但是，建立一支高度整合、绝对统一的执法队伍并不是一蹴而就的，只能分阶段、按步骤的进行。这次《国务院机构改革和职能转变方案》中提到的也只是整合海上执法力量，而不是单设一支队伍，组建新的海洋机构，偏重于在机构上整合、职能上整合，以及队伍上整合。
　　（三）明确海上执法队伍的性质，发展海上执法装备，增强海上执法力量
　　首先应当明确新成立的中国海警局作为纯粹的海上行政执法力量的性质，不应将其归为军事力量或准军事力量，因为这是与我国海洋发展战略和海洋权益维护的方式以及海警局多头领导的现状相违背的。同时应当赋予海警局警察权，使其能够好的开展海上执法活动，提高海上执法效果和效率。海上执法活动的展开也离不开执法装备的增强，需要先进的、现代化的硬件建设。在大型巡逻舰艇装备数量、中小型巡逻舰艇种类上需要增加，并建立先进的指挥通信网络支持，购买急需的海水监测化验设备等。
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