行政法中对信赖利益保护的司法运用

摘要：在论述行政法中信赖利益保护的内涵、构成要件和机制的基础上， 分析信赖利益保护的司法适用问题， 适用范围狭窄、判断基准不明和补偿机制缺位是导致司法实践中行政相对人的信赖利益无法得到有效保护的主要原因， 要通过扩大适用范围、明确界定标准、确定权衡规则、完善补偿制度对行政法的法规制度进行完善。

　　关键词：行政法； 信赖利益保护； 司法适用；

　　在司法实践中， 面对各种纠纷解决的现实需要， 行政法中信赖利益保护的司法适用问题也得到了逐步突显。而能否确保公民的信赖利益能够得到保护， 直接关系到政府能否长期维持自身公信力， 从而将给社会的和谐、稳定发展带来长远影响。因此， 还应加强对行政法中对信赖利益保护的司法适用问题的研究， 从而更好的推动我国行政法的发展与完善。

      一、行政法中信赖利益保护概述

　　（一） 内涵

　　从语义上来看， 行政法中信赖利益实际为行政相对人结合行政主体实施行为和颁布政策、法律法规等行政行为的稳定性而产生对某种特定权益的合理信赖。而信赖利益保护则为行政主体对原本行政行为或规定进行变动时， 需要对行政相对人给予自身行为合理信赖以保护。按照这一原则， 行政主体无论合理的变动哪种利益， 都要给予行政相对人无过错补偿。从含义上来看， 遵循行政法的信赖利益保护原则， 就是给予公民对国权权力的信任一定的保护。所以在政府无法履行做出的承诺时， 需要从法律上加强公民信任保护。在国内法学界， 普遍认为遵循信赖保护原则要求政府对行政行为或承诺做到守信， 不能进行随意更改。在该原则下， 行政行为应具有确定力， 在缺少法定事由和程序的条件下不能轻易改变、撤销或废止。如果行为实施后存在可能给国家、社会公共利益带来重大损失的严重违法情形， 行政机关需要因为行为改变或撤销给无过错相对人带来的损失进行补偿。

　　（二） 构成要件

　　从构成要件上看， 行政法中的信赖利益保护以信赖为基础。而信赖的产生， 是在行政主体的行政行为生效的情况下， 如果行政行为无效， 将无法导致合理信赖的生成。作为国家意思表达， 行政行为需要有效成立。如果行政行为在形成阶段， 无法进行国家意思的明确、完整表达， 将不构成信赖基础。值得注意的是， 行政机关并非全能， 在不同时期可能出现不同的过错， 还要给予适当改正的机会， 因此不能在各个时期进行原则适用[1]。信赖表现也为信赖利益保护的构成要件。所谓的信赖表现， 即为行政相对人针对行政行为产生信赖后作出的行为， 其带有信赖意识的表达， 同时也是具体的信赖行为。作为行政相对人， 通过证明自身有表达对某些行政行为信赖的意思， 并付诸了处分行为， 就能得到信赖利益保护。信赖利益保护包含信赖值得保护的构成要件。具体来讲， 就是针对某行政行为， 行政相对人付诸的行为不存在过错。这意味着， 行政相对人是基于一般社会经验法对政府行为产生的信赖， 如果存在主观恶意， 应判定为不受信赖利益保护。

　　（三） 保护机制

　　在行政法中， 信赖利益保护机制主要包含信赖利益损失的补偿机制和存续保护机制。其中， 信赖利益损失的补偿机制为行政主体依法变更行政行为导致行政相对人因此受到信赖利益损失而给予合理财产补偿的保护机制。从制度性质上来看， 包含行政补偿机制和行政赔偿机制。按照《行政许可法》第8条规定， 由行政行为变更给公民、法人或其他组织造成的财产损失， 依法应由行政机关给予补偿。在第76条规定中， 由行政机关依法实施行政许可， 造成当事人合法权益受损的， 应由行政机关依法给予赔偿。而存续保护机制是在行政主体为保护合理信赖而做出的不变更、撤销已生效行政行为的机制， 被称之为完全信赖保护， 需要对已经生效的行政行为维持现状。按照《行政许可法》第8条规定， 公民、法人或其他组织依法获得行政许可的， 依法应受到法律保护， 行政机关不得擅自撤销或改变生效行政许可。该项机制的建立， 有助于维持公民信赖法律状态的稳定性。

　　二、行政法中信赖利益保护的司法适用问题

　　在研究行政法中信赖利益保护理论体系的过程中， 还需要回答在社会实践领域中的法律问题。而从司法适用的角度来看， 行政法中的信赖利益保护存在较多问题。

　　（一） 适用范围狭窄

　　在社会活动中， 行政活动为至关重要的一部分， 绝大多数的社会活动都要依照行政法进行适当调整， 所以绝大多数合法的社会活动都将得到信赖利益保护。但是在立法方面， 仅《行政许可法》中对信赖利益保护原则进行了确立， 其他行政法律法规中并未制定信赖利益保护原则。在这种条件下， 仅行政许可属于信赖利益保护的受益性行政行为， 其他行政行为不再信赖利益保护的司法适用范围内。但是从社会实践来看， 许多非行政学科的行政行为都给公民信赖利益带来了损害。而在司法实践中， 由于缺少能适用信赖利益保护原则的法规， 导致法院缺少为公民提供信赖利益保护的法律依据， 所以仅能对此作出阐释， 无法进行判决。例如， 在江苏省南通市中级人民法院在2011年审判的一个案例中， 海安绿洲房地产开发有限公司提出了行政诉讼， 控诉公司因信赖海安县国土资源局， 在国有土地竞买中获得了物权资格， 随后因物权取消遭受了损失。由此可见， 在行政登记和行政确认等行政行为中， 也可能出现损害行政相对人信赖利益的情况。针对这一案例， 法院在判决中并未采用信赖利益保护字眼作为判决理由， 但是最终判决依然体现了行政法中信赖利益保护精神[2]。目前， 针对这类案件， 尽管司法机关可以通过发挥积极能动性对信赖利益保护原则进行有意识的采用， 但是依然无法解决信赖利益保护司法使用范围狭窄的问题。受这一问题的限制， 在司法实践中， 容易导致行政相对人无法得到信赖利益保护的情况。

　　（二） 判断基准不明

　　按照《行政许可法》第8条规定， 行政机关为满足公共利益需要， 可依法对已经生效的行政许可进行变更或撤销。但是， “公共利益”在法律上依然为不确定的概念， 将导致行政机关获得较大的自由裁量权。在个案中， 行政主体需要在现有法律框架内对公共利益的适用问题展开价值判断， 以免行政相对人受到信赖利益损失。对于法官来讲， 在司法实践中则容易陷入公共利益与个人利益间的矛盾中。针对公共利益这一概念， 由于缺少明确的法律界定， 所以法官只能根据良知和自我判断对公共利益作出价值性描述， 确定公共利益是否适用于个案审批中。从社会现实角度来看， 公共利益、集体利益、社会利益几个概念常常处于混淆状态， 无明确的标准进行界定。因此在司法实践中， 容易出现对公共利益作出错误判断的情况， 继而导致行政相对人的信赖利益无法得到保护。长期以来， 我国遵循公共利益优先的社会价值取向。受传统文化的影响， 在社会主流价值观中， 社会本位主义一直为主导的思想价值观念。相较于社会利益、国家利益和集体利益， 个人利益都要进行让位。在立法方面， 也以公共利益为先。例如， 在民法中， 就明确规定违反公共利益的合同无效。从社会发展角度来看， 结合以往的司法实践经验可知， 个人利益过去曾经一度被完全否定， 即便不否定也将处于利益保护的末端。在司法实践中， 缺少明确判断基准， 同时受法律素质水平不同这一因素的影响， 法官在缺少价值实证分析的法学思维下， 容易遵循集体利益最优的原则， 认为侵犯绝大多数人利益的个人利益即违反公共利益， 继而导致公民信赖利益无法得到有效保护。

　　（三） 补偿制度缺位

　　按照现行《行政许可法》， 针对侵犯信赖利益的行政行为， 尽管制定了补偿机制， 要求行政机关给予补偿， 但是并未明确规定补偿的标准、程序等内容， 导致制度存在缺位现象。缺少明确的补偿标准， 直接将导致司法实践中行政机关拥有过大的自由裁量权， 因为只有行政主体才拥有认定“适当”的权利。但是作为补偿主体， 行政机关能否损害行政相对人的信赖利益， 仍然是值得讨论的问题。如果行政主体选择对自身损害最小的补偿标准， 就会导致补偿主体与行政相对人间的分歧加重， 继而导致信赖利益保护无法得到较好的司法适用。从补偿机制缺位的角度来看， 实际上行政法中信赖利益保护原则的司法适用掌握在行政主体受众， 不仅导致原则适用的公正性存在问题， 也难以真正为行政相对人提供信赖利益保护。例如， 在行政机关内部出现贪污违法等行为的情况下， 就可能出现补偿落实不到位的问题。在行政任务多元化的发展背景下， 行政行为数量将不断增加。但与此同时， 行政机关评估行为造成的信赖后果的时间将逐渐减小， 从而导致信赖利益受损的争议不断产生[3]。面对这种情形， 法律将成为公民权利的最终守护者， 同时也将成为行政决策反思的促进者， 保证公民、法人、其他组织的信赖利益能够与行政效率保持平衡。缺乏完善的补偿机制， 将导致司法实践中行政相对人的信赖利益保护依靠行政机关的“自觉”， 不仅不利于良好行政行为的促进， 也无法真正解决信赖利益保护的司法适用问题。

　　三、行政法中信赖利益保护的司法适用对策

　　从上述分析可以发现， 在司法适用实践中， 行政法中信赖利益保护适用将遭遇适用范围狭窄、判断基准不明和补偿机制缺位的问题， 将导致司法实践中出现判据无据可依、法官自由和行政机关自由裁量权过大的问题， 无法为信赖利益保护原则的落实提供保证， 继而无法给予行政相对人足够的司法保障。

　　（一） 扩大适用范围

　　为保证信赖利益保护得到更好的司法适用， 还要对其适用范围进行扩大， 通过立法完成行政法中信赖利益保护原则的全面建立。在《行政处罚法》、《行政程序法》等法律中， 都应对信赖利益保护原则进行规定， 以便通过立法为行政相对人的信赖利益提供保护。在此基础上， 需要对原则的适用范围进行界定， 结合行政相对人的善意基点， 确保行政相对人的信赖利益符合原则构成要件， 从而依法获得原则保护。为明确信赖利益这一概念， 在立法上可以采用列举法进行各种具体情形的列举， 以保证司法实践适用过程中能够做到有据可依。而通过从实体和程序上保护行政相对人的信赖利益， 则能确保其在行使权利过程中能够有法可依， 确保其信赖利益无法在缺少法律依据的情况下被任何行政主体非法剥夺。

　　（二） 明确界定标准

　　针对行政法中信赖利益保护的立法空白， 还要对公共利益这一概念进行明确界定标准的制定， 以解决司法审判中的概念模糊问题。按照现行法规， 缺少对公共利益范畴的明确界定。在法学领域， 学者们将公共利益看成是非法律概念， 对概念的理解和认识存在一定差异， 一些学者将公共利益看成是个人利益的总和， 一些学者则将公共利益划分为多种类型。但仅从抽象理论上对公共利益的概念进行界定， 无法对法院判断公共利益的自由裁量权进行严格控制。在司法实践中， 想要保证信赖利益保护得到合理适用， 首先还要加强自由裁量权的运用控制， 确保法官能够排脱主观判断， 更多的执行客观标准[4]。在综合考虑规范价值和司法适用操作问题的情况下， 可以采用法律列举的方式对公共利益进行界定。目前， 许多国家都采用该种方式进行模糊概念的界定， 如针对“公益事业”这一概念， 日本《土地征用法》中共列举了17种情形以明确概念的司法适用范畴。针对公共利益这一概念， 我国在立法上也能对显而易见的公共利益情形进行列举， 如国民教育、国防建设、公共设施等。在对公共利益进行价值判断时， 还应制定标准， 规定法官加强公共目的调查， 对个案中涉及的权利主体的权利性质、人数、范围和公众需要迫切程度等因素进行综合考量， 以实现对公共利益的合理量化分析。从广泛的意义上来看， 公共利益应当为在广泛地域上符合该地域所有人利益的， 且具有公需性和公共性， 能够满足公共需要或带有公益性质， 可以对多数人公共利益进行实现的某种利益。需要注意的是， 随着社会的变化， 公共利益状态也将发生改变， 所以法律条文难以对所有公共利益情形进行囊括， 还要完成行政程序的制定， 通过听证程序、调查程序实现对公共利益的合理界定。

　　（三） 确定权衡规则

　　在行政审判实务中， 针对案件处理， 司法机关不仅将获得法律效果的评价， 也将经受社会效果的考验。所以在法官审判的过程中， 需要实现对信赖利益和公共利益的权衡。想要保证法律和社会双重效果， 法官需要理清信赖利益与公共利益的价值， 凭借价值位阶原理做出科学判断。为此， 还要先从量化分析角度进行利益性质和位阶的衡量， 从群体性需求、社会需求、群体性利益等角度考量公共利益。在必要的情况下， 可以按照听证流程进行相关民众或利益相关人的意见听取， 以确定信赖利益的构成形式。在个案审判中， 针对信赖强度评定， 可以对德国的标准进行借鉴。具体来讲， 就是结合行政机关的级别确定信赖强度的高低， 越高级别的行政机关， 将获得越强的民众信赖， 产生的信赖利益也将更高。在实际衡量的过程中， 还要遵照衡量规则， 对行政行为的正当性进行考察， 同时对其必要性、均衡性和最小性进行分析， 确定行政行为是否符合公共需要， 是否对相关要素进行了合理考虑， 同时能够达到损害群体利益最小[5]。通过衡量， 如果确定公共利益比信赖利益要重， 可以判定行政主体能够依法撤销或改变生效的行政行为。如果信赖利益比公共利益重， 行政主体需要维持已经生效的行政行为或给予信赖利益损害的行政相对人以适当的补偿。

　　（四） 完善补偿制度

　　在法学界， 权利与救济为相互依存的关系。而救济功能的实现， 需要依靠完善的救济制度。针对信赖利益保护补偿制度缺位的问题， 还要先确立相应的行政补偿标准。从司法实践来看， 一些个案正是由于缺少明确标准， 行政机关给予的补偿远远低于行政相对人所受损失， 同时也出现了同案不同判的情形。为解决问题， 还应制定符合国情的公平补偿标准， 避免行政主体付出过多行政风险成本的同时， 使行政相对人的信赖利益损失得到补偿。在此基础上， 应当对行政补偿范围进行扩大。按照现有补偿制度， 行政补偿仅限于财产损失。但实际上， 信赖利益损失不仅包含财产， 也包含选举权、受教育权等各种人身权利， 不仅补偿行政相对人的既得利益， 同时也对其期待利益损失进行补偿， 以确保行政相对人的合法权益能够得到全方位保护。此外， 需要建立完善的行政补偿程序， 减少行政主体暗箱操作的可能， 以便对行政权力的恣意性进行有效限制[6]。为此， 还要确立公正、公开、科学的补偿程序， 结合以往行政赔偿经验， 确立启动主体、义务主体、申请、听证、决定、告知及救济途径告知等程序， 对行政补偿的各个环节作出明确规定， 达到规制和保障权力的目的。

　　通过研究可以发现， 行政法中信赖利益保护原则的提出能够保护公民对国家政府机关的信赖， 同时也能够促使行政机关不断完成行政决策反思， 促进良好的行政行为。但是从司法适用情况来看， 信赖利益保护存在适用范围狭窄、判断基准不明和补偿机制缺位的问题， 将导致司法实践中出现判据无据可依， 法官自由和行政机关自由裁量权过大， 无法保证行政相对人的信赖利益能够得到保护。因此， 还要通过扩大适用范围、明确界定标准、确定权衡规则、完善补偿制度解决信赖利益保护的司法适用问题， 继而更好的推动行政法的发展。

　　参考文献
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