浅析行政法的比例原则

摘要：比例原则作为行政法中的“帝王原则”， 在世界各国都产生了重要的影响。文章对比例原则进行概述， 探索我国比例原则发展过程中呈现出的不足， 继而总结发展规律， 探索我国行政法比例原则的适用与发展之路， 进而深入理解行政权力的合理运用与个人权益的正当维护， 更好地寻求二者的平衡点， 推动国家的法治建设， 促进国家治理能力和治理水平的现代化建设。

　　关键词：行政法； 比例原则； 法治；

      一、比例原则的内涵

　　法学界普遍认为， 比例原则是指行政机关在行使公权力的过程中应当采用合理的手段， 不得为达到行政目的而超过必要限度给行政相对人造成不必要的损害。因此， 该原则要求行政机关在行使公权力的行政活动中， 必须保持谦虚谨慎的态度， 不仅要遵守相关法律规范， 按照法定程序开展工作， 更要注重合理运用行政方法和手段， 在合法的范围内做到行政相对人对行政处理结果的可接受性。一般理论界将比例原则的具体内容分为三部分， 笔者将对其进行简单的论述。

　　（一） 适当性原则

　　适当性原则， 是指行政主体在行政活动过程中所采取的一系列行政措施不仅要与现行的法律法规相一致， 而且要最大限度地实现行政目的。这就要求行政机关在行使公权力的过程中， 不仅要做到手段合法， 更要在合法的基础上， 进一步做到合理。即行政手段不仅要符合行政目的， 更重要的是做到二者在价值的天秤中保持平衡， 协调运转， 更好地保护行政相对人的合法利益不受行政机关的不法侵害或者必须以牺牲相对人的利益为前提时， 要将损害降到最低限度， 不得给行政相对人带来超过必要限度的负担。随着法治政府的建设， 行政主体不断优化执法手段， 将适当性原则落实到工作实处， 缓和与行政相对人的利益矛盾， 更易得到行政相对人的支持和认可。

　　（二） 必要性原则

　　必要性原则， 是指行政主体为达到行政目的有多种行政手段可供选择时， 应该选择对于行政相对人损害最小的方法， 这也被理论界称为“柔性执法”。例如， 城管对于非法占道经营的小贩进行正当驱逐时， 相比较直接驱赶和没收非法经营的工具等简单粗暴的方式， 耐心劝说或者有些执法人员直接买下行政相对人的经营产品等方式， 更易让行政相对人接受。相比前者， 后者的执法手段更温和， 从行政相对人的角度出发， 坚持以人为本， 将对行政相对人所造成的利益损害降到最低值， 可以有效避免行政主体与行政相对人的利益冲突， 以平和高效的方式维护社会秩序。

　　（三） 狭义比例原则

　　狭义比例原则是指行政主体要权衡其所采取的行政措施所产生的利弊影响。具体而言， 行政主体为达到行政目的而采取的行政措施， 会产生正面作用和负面作用。在正式实施该措施时， 行政主体要综合考量， 要做到行政手段和行政目的相称。即行政措施所产生的正面影响要大于负面影响， 从而在综合权衡利弊的情况下， 高效益地实现行政目的。例如， 房屋拆迁征地的过程中， 自行搬迁与强行拆除两种手段， 这两种手段所产生的正负效应是有较大差别的：首先， 自行搬迁， 出于行政相对人自愿， 行政主体与行政相对人之间的冲突则比较平缓， 没有激烈的冲突发生， 所以该手段的正面作用大于负面作用， 是行政主体所积极引导和鼓励的重要方式。其次， 强行拆除， 根据《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的， 由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”。强行拆除是法律规范规定的一种合法手段， 但却是行政机关不得已而采取的最后手段。因为强行拆除违背了行政相对人的意愿， 往往会造成野蛮强取、暴力执法的混乱局面， 不断激化行政机关与行政相对人之间的矛盾， 从而不难看出， 该手段的负面作用大于正面作用。所以， 行政主体在行政活动中， 要综合权衡， 根据狭义比例原则， 做出利大于弊的明智决策。

　　二、比例原则在我国研究与适用中存在的问题

　　（一） 理论研究薄弱， 立法不完善

　　我国学者对于比例原则的研究还不够深入， 突出的问题表现在关于比例原则的相关着述较少， 相比较民法或者刑法中的基本原则来看， 行政法的比例原则还未得到行政法学家和法理学家的青睐。理论基础薄弱所引发的问题就是立法的不完善。因为理论未引起强烈争议， 从而难以发现问题解决问题， 对于比例原则的研究难以取得长足的进展， 进而在制定相关法律法规中会暴露出弊端， 例如在《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等与行政相对人具有密切关系并且其个人利益易受损害的行政立法中， 都未针对比例原则进行明确具体的规定。

　　（二） 比例原则的标准解释过于简单实用性差

　　由于比例原则制度的研究仍处于初级阶段， 对于比例原则的标准解释过于简单， 在法律条文中的规定较为抽象， 例如《治安管理处罚法》第57条第二款， 在该条款中， “明知”具体包括哪些情形；“犯罪活动”是否包括卖淫等违法活动；罚款范围为200至500元， 行政执法人员的自由裁量权该执行什么标准， 如何限制执法人员的自由裁量权等问题， 都未得到明确的解释。在行政执法活动中， 行政机关若缺少具体的执行标准和评判的尺度， 对行政执法人员来说操作难度较大， 难以把握， 实用性较差， 最终导致行政机关的自由裁量权过大， 极易引发公权力的滥， 从而加剧行政机关和行政相对人的矛盾， 不利于社会秩序的稳定。

　　（三） 行政执法人员比例原则意识差

　　“徒善不足以为政， 徒法不足以自行”。法律法规都坚持以人为本， 从立法、执法、司法都离不开人的作用。良好的法律法规需要良好的执法队伍来践行， 否则难以发挥其真正的作用。但在近些年来， 从执法现状来看， 情况不容乐观。从曝光的诸多案例中， 不难发现行政执法人员在执法活动中比例原则意识差， 例如有些城管在进行城市管理过程中， 对小商小贩进行暴力执法， 打砸商贩的车辆等一系列违反比例原则的行政行为， 不断激化与行政相对人的矛盾。并且随着网络媒体的飞速传播， 给行政机关造成恶劣的社会影响， 从而引起广大人民群众的不满。行政执法人员在行政活动中首先注重的是效率， 往往会忽视比例原则的运用。仅在合法的范围内， 执行自己的工作， 秉承符合法律法规符合法律程序的信念， 保证不出错， 但是难出彩， 甚至在严格依法办事的情况下， 不综合考量个案冲突， 会导致个案的不公。所以， 对于行政执法人员来说， 合法只是最低底线， 是不可触碰的警戒线， 但是作为人民的公仆， 我们要更加注重行政行为的合理性， 坚持比例原则， 让行政手段永远要与行政目的相平衡。

　　三、我国比例原则制度的完善

　　（一） 行政立法方面

　　行政立法强调民主原则和科学原则：首先， 立法要体现人民的意志， 坚持立法公开， 保障公众参与立法；其次， 坚持从实际出发， 尊重客观规律， 维护和保障立法的科学性。综上， 都体现了比例原则的本质要求。所以， 在行政立法方面， 立法者在制定行政法律法规行政规章以及其他规范性文件时， 要权衡公权力与个人利益的关系。

　　第一， 坚持从最广大人民利益角度出发， 积极向社会公开相关立法性文件， 通过网络媒体等方式征求行政相对人的意见， 充分考虑尊重行政相对人的建议。

　　第二， 坚持从实际出发， 立足生活实践， 划定公权力的合理权限范围， 既要保护行政相对人的利益不受公权力的非法损害， 又要保障公权力不得已损害行政相对人利益时， 将损害降到最低限度。例如在近些年行政执法人员与拆迁户之间爆发激烈的矛盾冲突， 拆迁工作举步维艰， 社会公众也对拆迁工作满口怨言。2011年《国有土地房屋征收与补偿条例》应运而生， 以立法形式， 确定了一系列规范制度来约束公权力， 维护公共利益， 保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　第三， 修改《行政诉讼法》， 扩大比例原则的适用范围。《行政诉讼法》第十三条规定体现了行政诉讼对政府抽象行政行为的局限性， 法院对归属于政府抽象行政行为的规范性法律文件没有审查的权力， 则比例原则在管制等领域的优势无法表现出来。所以， 将抽象行政行为纳入审查范围， 改善合理性审查标准， 都将有助于比例原则在行政立法中的边缘地位。

　　（二） 行政执法方面

　　行政执法指国家行政机关和法律法规授权、行政主体委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理职权、履行职责、实施法律的活动。首先， 在行政执法活动中， 执法主体要贯彻落实比例原则， 适当、合理、公正地行使自由裁量权。例如《治安管理处罚法》针对扰乱公共秩序的行为进行罚款处罚只给予一个区间， 具体的金额由执法人员自主决定。如果执法人员滥用自由裁量权， 坚持顶格处罚， 不仅会损害行政相对人的利益， 而且会给执法机关带来恶劣的社会影响， 降低社会评价， 严重影响该机关日后开展的各项工作。其次， 法律面前人人平等， 在执法过程中， 也要平等对待行政相对人， 禁止偏袒， 禁止谋私， 做到执法过程透明， 接受社会各界的监督。再次， 执法要做到程序公正， 接触行政相对人要严格按照法律法规的相关规定；在做出行政处理时， 要通知行政相对人， 并且充分听取行政相对人的申辩；对于不合理、不适当的执法行为要严格依法及时纠正， 宣布无效并予以撤销。最后， 要优化执法队伍， 加强培训， 培养行政执法人员的比例原则意识。行政执法人员是具体的行政行为的直接参加者或者决策者， 是形成具体行政行为的关键。良好的行政法律法规， 如果没有优良的执法队伍， 就不会发挥其真正的作用。这就要求执法人员， 在执法活动中， 要切实衡量其目的的实现与侵犯相对人的利益二者孰轻孰重， 做到执法行为合法合理， 即任何时候均不能给予行政相对人的权益造成超过行政目的本身价值的损害。

　　（三） 行政诉讼方面

　　法院主要以审查行政行为的合法性为主， 而比例原则则强调行政行为的合理性。这属于行政制度设计的缺陷， 这一缺陷必将影响实务判决。政府不能将自由裁量权当做挡箭牌， 在自由裁量的基础上没有限度的损害行政相对人的利益， 这也是为法律所不允许的。当行政相对人诉诸法院寻求救济时， 人民法院要切实贯彻比例原则给予行政相对人合法且合理的保护。比如最高人民法院适用比例原则的第一案——汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨规划局行政处罚上诉案件。这起案件是最高人民法院通过其网站对外公布的第一个行政诉讼案例， 引起了广大学者和法律工作者的广泛关注， 这不仅是比例原则的一次简单适用， 而且也标志着比例原则获得官方认同， 势必会带来更大的发展空间。比例原则作为我国行政法的新兴原则， 随着社会的发展和进步， 比例原则在行政诉讼中的适用比例在逐步增高， 尤其在行政处罚、网约车等领域开始广泛适用。在法治实践中， 法院针对行政行为的审查范围也在隐性扩大， 因此， 在行政诉讼中适用比例原则是一个不可阻挡的大趋势。

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