改革信访制度，创新我国解纷和救济机制——姜明安就《信访条例》修订答《光明日报》记

　　姜明安就《信访条例》修订答《光明日报》记者问

　　1、《信访条例》修订的背景及原因是什么？

　　原《信访条例》是国务院1995年制定的，现在之所以要修订，主要原因有四，其一，原《条例》已适用了9年多时间。9年来，国家民主、法治建设有了很大进步，人权入宪，《依法行政纲要》颁布，公民的权利意识大大增强，原《条例》越来越不适应现时民主、法治要求；其二，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及各种利益格局的调整，社会出现了不少新的矛盾和问题，原信访制度和相应解纷机制迫切需要调整；其三，自上世纪末期以来，国家出台了一系列重大政策和发展举措：西部大开发、东北振兴、中部崛起等，这些决策和举措的实施加快了城市化的步伐，从而增加了对农民土地的征收、征用和对城市市民房屋的拆迁，加之在这个过程中不时发生某些腐败和滥用权力的事件，以致引发出各种社会纠纷，甚至导致了一些地方群体性事件发生，这些给原本就面临着不小压力的信访工作增添了新的压力，新形势、新问题给信访工作提出了新的任务和要求。其四，十六大以来，新的中央领导集体提出了以人为本、执政为民和建立和谐社会等许多新的执政理念，与之相适应，信访制度无疑也应该改革、创新。

　　2、新修订的《信访条例》最大的亮点是什么？

　　新修订的《信访条例》最大的亮点是突出保护信访人的合法权益。这主要表现在下述四个方面：其一，畅通信访渠道。例如，《条例》第9 条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。其二，明确信访受理和办理程序。例如，《条例》第21、28、31、33条分别规定，信访工作机构收到信访事项，应15日内处理；不得推诿、敷衍、拖延；办理信访事项应听取信访人陈述事实和理由；对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证；信访通常事项应在 60日内办结，情况复杂者延长期限不得超过30日。其三，建立信访责任制。《条例》第7 条规定，各级人民政府应当建立信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依法追究责任。其四，在总则中明确规定任何组织和个人不得打击报复信访人（这一规定虽然在原《信访条例》中也存在，但却只是作为普通条款而不是作为总则条款规定的）。

　　3、过去信访人对信访不满意，一个很重要的原因是其办事效率低下，只转不办，新《信访条例》是怎么解决这一问题的？

　　《条例》对此主要做出了三方面的规定：其一，直接处理权。《条例》第32条规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应依法对相应信访事项做出处理：请示事实清楚，符合法律、法规、规章或其他有关规定的，予以支持；请求事由合理但缺乏法律依据的，对信访人做出解释；请求缺乏事实根据或者不符合法律法规、规章或其他有关规定的，不予支持。其二，督办权。《条例》第36条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应及时督办和提出改进建议：无正当理由未按规定期限办结信访事项的；未按规定反馈办理结果的；未按规定程序办理的；推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要督办的情形。其三，规定了严格的时限制度。

　　4、新《信访条例》对信访人的行为进行了哪些规范？

　　《条例》对信访人行为的规范主要有三个方面：其一，信访形式。《条例》第17、18条规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，多人走访的，应推选代表，代表不超过5人。其二，信访材料。《条例》第19条规定，信访人应对其提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。其三，信访人的责任。针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，《条例》对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　5、从长远看，我国信访制度应当怎样改革？

　　信访制度是我国整个解纷和救济机制的一个环节。因此，信访制度的改革应当和必须与我国整个解纷和救济机制的创新联系起来。我国现行解纷和救济机制主要包括五大环节：诉讼、复议、仲裁、调解和信访。这一机制目前运行的情况怎样呢？它对于建立和谐社会究竟发挥了多大的功效和作用呢？应该说，我国现行解纷和救济机制运行情况总的来说是顺畅的，它对于公正和及时解决各种社会争议、纠纷，特别是解决因国家公权力违法、不当行使而产生的各种争议、纠纷，监督行政机关依法行政和其他国家机关依法办事，防止其滥用权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，消除或缓解社会矛盾，维护社会稳定，建立和谐社会是发挥了重要作用的。

　　但是，无庸讳言，这个机制由于在我国建立和形成的时间较短（建立和形成于上世纪九十年代）以及由于我国当下正处于转型时期，受各种主观和客观条件的限制，它还很不完善，还有很多缺陷，其内部结构、内部各种制度及其相互关系的设计还有很多不合理处，其作用和功能远不能适应及时、公正解纷，控制公权力滥用和保障公权力相对人权益的需要。就信访而言，在现有制度下，信访人反映的问题有多少通过信访真正解决了，信访人提出的申诉、控告有多少切实查处了？信访人通过信访有多少其生活和情绪确实安定下来了？对于这些，我们没有准确的量的统计，但是从目前全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访制度功效的发挥并不尽理想。

　　当然，我们说信访制度功效发挥不尽理想，并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上信访制度在上述诸方面均是发挥了重要作用的。如果没有信访制度，各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多，有些问题、矛盾、争议和纠纷甚至可能会激化而导致重大损失。我们说信访制度功效发挥不尽理想，只是说它本应该发挥更大的作用而没有发挥，它解决了少量的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。

　　6、产生上述问题的原因是什么？是信访制度本身设计不合理，还是我国整个解纷和救济机制（信访制度只是这个机制的一个环节）设计不合理？抑或是二者均存在问题？

　　恐怕是二者都存在问题。就信访制度本身来说，首先，信访的机构过于分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，信访人一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；其次，由于信访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果，在很多时候都是不可能的；第三，信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题（甚至某些程序问题）的解决均需请示行政首长，而行政首长的工作又是那么忙，一百个案件也许难以批示一二；第四，法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办（有的甚至藉此惩治信访人），信访人即没完没了的反复信访，第五，法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致调起了其他信访人或非信访人过高的“味口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出十个、百个新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，但这些人往往是折腾一年半载，领导人批示却下不来（领导人自然不可能对所有信访人有求必应），到时他们想再走复议、诉讼途径，但复议、诉讼时效已过，只得又回来再信访，如此往复。

　　就我国整个解纷、救济机制而言，其问题在于：首先，正规法治化渠道不畅，复议、诉讼门槛过高，限制过多，如受案范围将大部分行政行为（抽象行为、内部行为、涉及政治、文化和其他非人身权、财产权的行为等）排除在复议、诉讼范围，特别是诉讼范围之外；原告资格将许多起诉人（如被拐卖者、下落不明者的近亲属等）排斥在复议、诉讼的门外；时效制度（复议2个月、诉讼3个月）更是使许多案件进不了复议机关和法院的门。这样，大量的，各种各样的争议、纠纷的当事人就都被迫踏上了信访之途。而且，当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，其在信访路上还下不来。因为其认为，再坚持坚持，似乎还有希望（因为有解决问题，甚至有问题解决得比复议、诉讼还好的先例），以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多；其次，整个解纷、救济机制缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去复议、诉讼；第三，在整个解纷、救济机制中，有些环节没有建立或运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用，例如，人民代表，全国各级人民代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能通过这一渠道得以解决。

　　7、那么，您认为，信访制度的整体改革思路应如何确定？

　　要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个解纷、救济机制：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度，统一协调各地各部门的信访工作；第三，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四，建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件；第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表（特别是全国人大代表）每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询。

　　8、对于信访制度本身，应如何加以规范？

　　要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度充分发挥其解纷、救济和促进和谐社会建立的功能，当前最重要的工作当然是规范信访制度本身。所谓“规范”信访，首先是给信访定位。《信访条例》第2 条规定，信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。这里确定的“反映情况，提出建议、意见和投诉请求”三种功能。其中“投诉请求”占有最大的比重。

　　信访人通过信访向国家机关投诉，如前所说，是国家解纷、救济机制中的一个环节。国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是公权力相对人之间的争议，还是公权力相对人与国家机关之间的争议，都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决，信访应该是起补充、辅助的作用。因此，《信访条例》第14 条和第21条规定，信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访；如果向信访机关提出信访，信访机关将不予受理，并告知其向有权机关提出。所以，“规范”信访，首先就要将信访置于国家整个解纷、救济机制的适当位置，从完善国家整个解纷、救济机制的高度来改革、改进信访。

　　“规范”信访，也指完善受理、办理信访的程序。《信访条例》规定了几项重要的制度。例如，信访信息系统互联互通制度 （以避免重复信访）、信访受理管辖制度 （以避免越级信访）、信访受理、办理、复查、复核的时限制度 （以避免拖延、耽搁和以冷漠、官僚主义态度对待信访）、信访处理听证制度 （以保障信访案件处理的公正），等等。过去，信访没有效率，不解决问题，很大程度上是与信访没有较严格的程序制约分不开的。当然信访不能设定像诉讼、复议那样的严格程序，如果那样，信访的优势就不存在了，就会不仅没有效率，而且也不能以适当的灵活性（尽管具有一定的人治性成份）缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性了。

　　毫无疑问，在中国特色的法治社会，信访仍有较大的作用空间，它作为具有一定人治性成份的解纷、救济环节，是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。但是，同样毫无疑问，现行信访制度必须改革，我国现时整个解纷、救济机制必须创新，目前的《信访条例》只是我们改革和创新的第一步，下一步怎么走，我们应该和必须继续进行探索。

　　北京大学法学院·姜明安