从深圳警方为“横幅”事件道歉看瑕疵行政行为的修复与法律后果

　　深圳市公安局龙岗分局龙新派出所被诉歧视河南人一案，经媒体广泛报道之后，“深圳挂横幅民警向河南人当面道歉”，而“深圳河南老乡签名誓树良好形象”（见2005年 04月25日法制晚报）。这表明了现代文明社会的宽容、理解在此案的体现。　“横幅”事件是行政瑕疵行为而对普通河南人不构成歧视，我们以《执法中的歧视不等于地域歧视》（2005年4月27日上海《东方早报》），与主流媒体观点进行了讨论，并借此期望社会进一步讨论和研究反歧视法律的问题，现从行政法理论就警方的“横幅”与“道歉”的行为涉及到的法律问题进行分析。

　　在行政法上，违法行政行为区分为无效行政行为与可撤销行政行为，其区别标准包括“瑕疵重大明显”与“欠缺主要法律要素”。显然，龙岗警方悬挂横幅属于有“瑕疵”的可撤消的行政行为。但对 “瑕疵”和 “明显的”范围和幅度的界定，国内外行政法学界没有统一的标准。在笔者看来，瑕疵即至少是任何人对该瑕疵的存在都不需要特别的调查，一见便能识别的情形， 以及行政机关在进行特别的行政处分时，未尽到其职务上当然应该尽到的调查义务，并且，该调查义务的履行对于行政机关而言是必要的和可能的。即行政机关所作的行政行为在普通人依据一般常识就可以轻易地认为是不合理的；对行政机关而言，因没有履行最低限度的合理注意义务从而使其行为违反重要的要件，并且达到了在谁看来都是明白的错误程度。龙岗派出所依法打击辖区内违法犯罪活动，维护社会治安秩序和保护公民生命财产安全是其法定职责，但在履行这一职责时没有任何必要将犯罪团伙的地域性作为唯一特征单独强调。因为某种犯罪团伙的根本特征在于所从事违法活动的类型和手段等因素，而且根据我国法律的规定“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，任何人违法都应依法承担相应的法律责任，而无论他们是由河南人组成还是深圳人组成。但是该派出所悬挂出的横幅上的 “河南籍”字样让人一目了然，虽然其目的是为了强调来自某一地区的团伙单在本地作案造成的后果，并且主观上是为了当地人民群众便于识别这些团伙，积极举报违法犯罪分子的活动，从而达到破获这类在当地已经造成严重社会治安案件的目的，但是，就横幅上的字样来讲，其行为是有“瑕疵”且很 “明显”的，它至少可能对在本地区或者经过本地区的普通某个地区人心里不愉快、心情不舒服的感受，所以才受到包括河南籍公民在内的众多人的质疑甚至反对。

　　事后龙岗警方主动“道歉”的行为，法律意义在于对其行政行为瑕疵的补救和完善。目前，我国《行政程序法》尚未出台，有关法律和行政法规对此种行为的规定还不甚清楚（公安机关执法主要依据《公安机关办理行政案件程序规定》）。国外行政法实践较为成熟的国家对可撤消行政行为和无效行政行为的处理主要有补正、追认和转换三种形式。所谓补正，是指对程序或形式违法但轻微的行政行为，通过事后补正剔除其违法性，使之成为合法的行为，即只要行政行为的瑕疵并不会完全导致该行为给相对人权益和公共利益造成重大损害，与其撤销而作出同样的处分，倒不如将存在的瑕疵积极消除，维持当初的行政行为的效力，这于保证法律关系的稳定性和行政效率都是有益的。因此，龙岗分局在删除横幅上的“河南籍”字样后，完全可以继续悬挂出打击违法犯罪活动的横幅，继续对举报者予以奖励，以便履行保护公共安全的法定职责。事实表明，龙岗分局道歉后，有些先前感到“气愤”的河南籍公民，表示“理解和接受”，更令人鼓舞的是，在深圳的河南老乡还“签名誓树好形象。”从此中不难发现，行政机关对执法活动中的瑕疵，如果能够以积极的态度面对并采取适当的补救措施，也可以一定程度上减少甚至消除由于瑕疵行政行为所带来的不良后果。这兴许是“道歉”之举留给我们的首要思考之处。

　　其次，行政执法不是简单地、机械地将法律条文适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，而是执法人员在面对日益复杂的社会环境因素时，正确执行实施法律的一项复杂的创造性劳动。这就要求执法人员必需提高法律意识和法治观念，增强对法律知识的理解和运用能力，更好地依法行政，合理行政。但是，行政机关对社会长期以来普遍存在着的对某个地区文化的偏见，或者妖魔化的宣传，而要选择使用这个地区的特定词汇作为实现某个行政目的，必须格外注意其可能产生的负面影响，在这种情况下，这个因素也可以构成相关因素。就此而言，横幅事件以具体案件的方式为行政程序理论，瑕疵行政行为的补救，合理行政，比例行政，平等原则等，都提出了研究的新领域。

　　现代行政理念不再是传统的以管理约束为住的干预行政，而是倡导以民主、合作、协商、精神为主的服务和给付行政。行政执法的根本目的在于维护社会公共秩序，保护公民的合法权利免遭侵害，为达到此目的，行政机关行为时所选择的手段和途径不可能随时随地绝对完美，对行政机关的某些轻微的不当做法，相对人和社会应给予必要适当的理解和支持，才能更好地解决目的实现与手段的正当这一人类活动的基本矛盾，才能使行政活动的公正与效率达到最完美的契合。从而在行政机关与行政相对人乃至整个社会之间形成法治范围内的默契与善待，最终使双方达到和谐、共存、双赢。

　　从悬挂横幅打击违法活动到执法人员当面道歉、接受者表示“理解”，龙岗警方的行为真正凸显了以人为本、执法为民的现代行政理念，也为今后我国行政执法方式和途径的完善提供了一种新思路——积极行政，有错即改，不留瑕疵。

　　周伟 段鸿斌