黄显鸿：相对集中行政处罚权 效能建设的治本之策

　　《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（以下简称《办法》）已由省政府第37次常务会议审议通过，将于2006年8月1日起正式施行。这是我省行政执法体制改革和行政机关效能建设的一件大事，将对政府工作产生重大而深远的影响。

　　相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。这是《行政处罚法》确立的一项重要法律制度，为改革行政执法体制提供了法律依据。2000年以来，我省24个市、县经批准在城市管理领域推行了相对集中行政处罚权工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。

　　推行相对集中行政处罚权制度，旨在解决行政管理中长期存在的多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下等问题。现行的行政执法体制，存在执法机构重叠、多头执法、职责复杂交叉、执法扰民、效率低下等问题，部门各自为战，条条分割，执法力量分散，不仅难以形成有效的经常性管理，而且“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的状况也容易造成重复处罚或执法中相互推诿，滋生行政机关的官僚主义和腐败。对此，迫切需要通过法律手段理顺法律问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政执法体制。开展相对集中行政处罚权工作，就是改革行政执法体制、提高行政效能建设的具体措施。它可以有效地整合优化城市管理领域的执法资源，实现执法职能的科学配置，进一步发展、完善《行政处罚法》创新的制度。《办法》的颁布施行，标志着我省推行相对集中行政处罚权工作走上规范化、法制化的轨道，对进一步规范相对集中行政处罚权工作，整合行政执法资源，监督行政执法行为，提高行政执法效能，从源头上预防和治理乱执法、乱处罚，都具有极其重要的意义。

　　贯彻落实《办法》的各项规定，进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作，全面提升政府工作效能， 各地区、各部门必须从讲政治、讲大局的高度，按照“三个代表”重要思想的要求，进一步提高对做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识，研究解决相对集中行政处罚权工作中存在的问题，认真做好这项涉及广大人民群众切身利益的工作。把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来，按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整城市管理行政执法部门的职责权限，明确划分与有关部门的职能分工，防止政出多门、多头执法、执法扰民。各有关业务主管部门要按照《办法》的规定，支持、配合城市管理行政执法部门做好行政处罚权的相对集中工作，不得以任何借口进行干预、阻挠。城市管理行政执法部门要广泛、深入地宣传相对集中行政处罚权法律制度，不断加强队伍建设，加强监督管理，全面推行执法责任制和评议考核制，强化对行政执法人员的政治教育和法律培训，自觉接受权力机关的监督、人民法院的司法监督以及行政机关的层级监督。政府法制机构要发挥参谋助手和法律顾问作用，协助本级人民政府依法积极稳妥地做好相对集中行政处罚权工作，不断总结经验，完善配套制度。各级政府要切实负起责任，加强对相对集中行政处罚权工作的领导。有立法权的地方政府，可以按照《办法》的规定，适时制定地方政府规章；没有立法权的地方政府根据需要制定配套的规范性文件。要结合相对集中行使行政处罚权的实践，推进电子政务建设，实现集中行使行政处罚权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。

　　相对集中行政处罚权是政府效能建设的一项治本之策。让我们共同努力，推进相对集中行政处罚权工作向纵深发展，不断改善行政执法环境，为推进安徽跨越式发展、实现奋力崛起目标作出应有的贡献！

安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法
?（安徽省人民政府令 192号 2006年6月28日颁布 2006年8月1日起施行）

　　第一条  为了加强城市综合管理，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条  本办法所称的城市管理领域相对集中行政处罚权,是指经国务院或国务院授权省人民政府批准，由市、县（市、区）人民政府城市综合管理行政执法部门，依法集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。

　　第三条  本办法适用于本省城市管理领域相对集中行政处罚权的实施工作。

　　第四条  在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，以建立权责明确、行为规范、运转协调、办事高效的城市管理行政执法体制为目标，遵循精简、法制、效能的原则，科学合理地设置城市综合管理行政执法机构，公正、文明执法。

　　第五条  省人民政府法制机构负责审查全省城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案，指导、协调和监督城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。

　　对在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作取得显著成绩的单位和个人，省人民政府法制机构会同省行政表彰主管部门予以表彰奖励。

　　第六条  设区的市及其所辖区的城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案，由设区的市人民政府提出，报省人民政府批准。县（市）城市管理相对集中行政处罚权工作方案，由县（市）人民政府提出，经设区的市人民政府同意后报省人民政府批准。

　　城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案涉及机构编制审批事项的，在方案报批前，按机构编制审批程序办理。

　　第七条  申报开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作，应当向省人民政府提交以下材料：

　　（一）申请报告；

　　（二）设区的市人民政府常务会议讨论决定开展相对集中行政处罚权工作的会议纪要；

　　（三）工作方案。

　　工作方案应当包括城市执法范围、拟集中的处罚权和权限、管理体制、机构设置、经费来源、人员编制、相关制度等事项。

　　第八条  申报城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案应当明确以下基本要求：

　　（一）机构设置和人员配备符合精简、效能的原则，职责明确，集中行使行政处罚权的行政机关应当是本级人民政府直接领导的独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权；

　　（二）有必要的执法保障条件，城市综合管理行政执法部门所需经费由财政保障；

　　（三）行政执法人员应当经过统一培训，取得法定的执法资格；

　　（四）法律、法规规定的其他条件。

　　第九条  审查城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案，实行实地调查和书面审查相结合；必要时，应听取申报城市有关部门和市民的意见。省人民政府法制机构对申报方案的审查期限为2个月。

　　第十条  经省人民政府法制机构审查，对符合本规定第六条、第七条、第八条规定的，提出拟同意其开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作的意见，报省人民政府批准后，由省人民政府法制机构行文答复设区的市人民政府。

　　第十一条  城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案经批准后，有关城市人民政府应当在工作方案批准后6个月内完成城市综合管理行政执法部门的组建工作。逾期仍未组建的，重新履行申报手续。

　　第十二条  城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：

　　（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；

　　（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚；

　　（三）城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权；

　　（四）市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，对违反市政工程设施管理违法行为实施行政处罚；

　　（五）环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权，对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的，或者实施一次行政处罚即可纠正的，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为实施行政处罚权；

　　（六）工商行政管理方面法律、法规和规章规定的对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权；

　　（七）公安交通管理方面法律、法规和规章规定的对擅自挖掘道路、占用道路施工等违法行为的行政处罚权；

　　（八）法律、法规规定和省人民政府批准集中行使的城市管理领域的其他行政处罚权。

　　第十三条  开展相对集中行政处罚权的城市调整执法范围、增加或减少集中的处罚权种类和权限，应按本办法第六条规定履行申报手续。

　　第十四条  设区的市与其所辖的县（市、区）城市管理相对集中行政处罚权的执法体制，按照具体行政执法活动重心下移的原则，由设区的市人民政府确定。

　　城市综合管理行政执法部门可以依法委托其所属的执法机构实施有关的行政处罚。

　　第十五条  城市综合管理行政执法部门应当建立行政执法责任制度、评议考核制度、轮岗交流制度、错案责任追究等制度。

　　政府法制工作机构、城市综合管理行政执法部门与开展相对集中行政处罚权工作的有关部门，应当建立信息通报制度、工作协调制度。

　　第十六条  城市管理行政处罚权相对集中后，有关部门和组织不得再行使已由城市综合管理行政执法部门集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。

　　第十七条  城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。

　　城市综合管理行政执法部门作出行政处罚后，需要有关部门协助执行的，有关部门应当予以协助。

　　第十八条  城市综合管理行政执法部门应当建立巡查制度，建立快速反应和应急机制，接到有关城市管理事项的举报，应当尽快调查处理。

　　城市综合管理行政执法部门应当设立举报电话，并向社会公布。

　　第十九条  城市综合管理行政执法部门应当坚持公正执法、文明执法。纠正违法行为实施行政处罚应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合、执法与服务相结合的原则。

　　城市综合管理行政执法部门及其执法人员应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章规定实施行政处罚，做到事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当。

　　第二十条  城市综合管理行政执法部门在查处违法行为时，依法行使有关行政管理部门的行政检查权。

　　第二十一条  城市综合管理行政执法人员执行公务时，应佩带执法标志；查处违法行为时不得少于两人，并出示安徽省人民政府统一制发的行政执法证。城市综合管理行政执法部门及其执法人员实施行政处罚时，必须使用统一印制的处罚文书。

　　城市综合管理行政执法部门给予违法行为人罚款处罚的，应当实行罚缴分离制度；依法没收的财物，按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款和没收财物的处理所得全部上缴财政。

　　第二十二条  城市综合管理行政执法部门在查处违法行为时，发现当事人现场使用的工具、设备等物品与违法行为有关的，经城市综合管理行政执法部门负责人同意，可以先行登记保存，并在7日内作出处理决定；未在规定的期限内作出处理决定的，应当将先行登记保存的工具、设备等物品退还当事人。

　　第二十三条  以暴力、威胁方法阻碍城市综合管理行政执法人员依法执行职务的，公安机关应当及时依法处理，不得作为民事纠纷处理。

　　第二十四条  公民、法人和其他组织不服城市综合管理行政执法部门作出的具体行政行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　公民、法人和其他组织不服县（市、区）城市综合管理行政执法部门作出的具体行政行为，提出行政复议申请的，由县（市、区）人民政府或设区的市的城市综合管理行政执法部门受理；不服设区的市的城市综合管理行政执法部门作出的具体行政行为，提出行政复议申请的，由设区的市人民政府受理。

　　第二十五条  城市综合管理行政执法部门和有关部门违反本办法第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条规定，滥用职权或者失职渎职的，由本级人民政府予以通报批评；情节较重的，依法给予单位主要负责人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　城市综合管理行政执法人员在行政执法过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者索贿受贿的，由任免机关或行政监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　不具备法定执法资格的人员从事城市综合管理行政执法活动的，依法予以纠正；情节严重的，由任免机关或行政监察机关依法给予行政处分。

　　第二十六条  城市管理以外的领域和风景名胜区相对集中行政处罚权工作参照本办法执行。

　　第二十七条   本办法自2006年8月1日起施行。

关于《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》颁布施行的背景资料

　　随着我国改革开放和经济文化事业的迅速发展，经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务急剧膨胀。为了能积极有效地履行日益广泛的行政监督管理职责，越来越多的行政机关（几乎涉及行政管理各个领域，包括公安、交通、卫生、经济、文教等等）取得了实施行政处罚的权力并开始运用行政处罚手段。应当承认，行政处罚对于维持正常的社会经济秩序功不可没。然而行政处罚机关的泛滥带来的直接后果一方面是处罚的软弱无力、罚而不疼，起不到真正的维持社会秩序的作用；另一方面则是乱用、滥用行政处罚权、随意处罚、重复处罚比比皆是。最终严重侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。为了解决这个问题，相对集中行政处罚权制度应运而生。

　　一、相对集中行政处罚权制度的概念

　　相对集中行政处罚权制度并不是一项新型的行政处罚类别，而是指把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。与过去相比，相对集中行政处罚权制度只是规范和变更了行政处罚的主体。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。

　　二、相对集中行政处罚权制度的法理基础

　　任何制度的提出必须有其理论上的依据，相对集中行政处罚权制度也不例外。相对集中行政处罚权制度的理论基础是权力的分离与制衡理论。分权理论最先由亚里士多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时指出：公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。这种分权思想主要是针对国家制度而言，从这个方面讲，分权制衡理论并不适合于我国的政治体制。因为势力均衡的制约势必导致不稳定的政局。国家必须在不稳定的政局和一定程度的专权之间作出选择。对于我国来讲，特殊的国情和历史决定了稳定是一切一切的关键，没有稳定就没有发展。然而，分权和制衡理论不适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的理论。甚至可以这么说，对于我国目前的行政体制，权力制衡理论显得极为迫切。

　　就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下，具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。“权力产生腐败”，行政机关集中了如此多而大的权力，必然为行政机关滥用职权，以罚代管，以权谋私，权钱交易打开了方便之门。因此，从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来，采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。

　　三、相对集中行政处罚权制度的作用与意义

　　相对集中行政处罚权制度作为我国已经确立的一项重要制度，自1996年《中华人民共和国行政处罚法》出台以后，相对集中行政处罚权先后在全国23个省、自治区的79个城市和3个直辖市的城市管理中试行。到目前为止，试行工作成绩还是明显的。具体说来，相对集中行政处罚权制度的作用主要体现在以下几个方面：

　　第一、有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法人员素质良莠不齐，有些地方和部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民的整体利益，置国家法律于不顾，对违法违纪甚至应该移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，而是以罚代刑、以罚代管，客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制度可以从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。

　　第二、有利于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复问题。虽然《行政处罚法》规定了享有行政处罚的法定行政机关，但由于我国现行行政管理体制下的行政机关体系庞大，加上这些享有行政处罚权的机关处罚权和管理权不分，使得这些享有处罚权的行政机关的处罚管理权依然不明确，经常“互相打架”，出现多个机关争夺一项处罚权的情况。如海关与公安、工商部门对走私的处罚、食品卫生与质量监督部门对食品的管理和处理、药品与工商部门药品的管理与处罚、土地和城建部门对非法建筑的管理与处罚等经常发生磨擦与纠纷。据统计，目前在处罚管辖权方面发生类似争执和矛盾的机关已有16对。多机关处罚和重复处罚，给公民、法人带来了不公正的法律后果。而实行相对集中行政处罚制度，可以大大减少或消除多头执法、重复执法、扯皮推诿等执法扰民的现象，解决行政体制中长期形成的条块分割的矛盾，有利于统一行政处罚中的裁量尺度，有利于发挥有限的人力物力的最大效能。

　　第三、有利于精简机构、避免行政执法机构膨胀，降低行政执法成本，发挥资源优势，提高行政执法水平和效率。在现实生活中，往往是制订一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务越来越多，需要和行政部门及其法律、法规也日益增多，如果每一个部门都设一个执法队伍的话，势必造成行政机构的无限膨胀，浪费人力、物力资源。而设立相对集中行政处罚权制度可以精简机构，形成运转协调、行政行为规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本。

　　四、我省开展相对集中行政处罚权工作情况

　　马鞍山市于2000年率先在我省开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作。到目前为止，全省已有12个设区的市及12个县（市）被国务院或省政府批准在城市管理领域开展此项工作，并且在城市管理和城市文明创建工作中发挥了积极的作用，取得了很好的社会效果。但也确有一些地方出现运作不规范的地方。为认真总结6年来所取得成功的实践经验和成果，进一步规范全省城市管理领域相对集中行政处罚权工作，使之制度化、规范化，近日，省政府常务会议审议通过了《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》，将于2006年8月1日正式施行。

　　五、《办法》对政府工作的影响

　　《办法》是我省规范相对集中行政处罚权工作的专门规章，也是全国各省制定的第一部门专门规范相对集中行政处罚权的规章。它的颁布施行，旨在解决行政管理中长期存在的多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下等问题，是我省推动政府效能建设，积极改革行政执法体制，全面推进依法行政的一件大事，将对政府工作产生重大而深远的影响。

　　第一，精简执法机构，提高执法效能。相对集中行政处罚权制度实施以前，城市管理领域内多支执法队伍并存，行政执法权分散，部门之间职责交叉重复，执法效率低下，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。通过对行政处罚权的相对集中，原来与城市管理行政执法工作有关的多支执法队伍精简为一支队伍，执法机构得以精简，执法力量得以集中，执法效能得以提高。

　　第二，整合执法资源，理顺执法职责。相对集中行政处罚权按照管理权、处罚权、监督权分离的模式，将若干相近部门或交叉的行政处罚权集中起来交由一个部门行使，从而使分散在多个部门的执法权在执法职能重新配置的基础上得以有序整合，并在职能划分、职责衔接、执法配合、效能建设等方面，努力形成新的科学的体制与机制，这不但可以有效避免了制度层面上的职责交叉，同时也大大减少部门重复处罚、相互推萎等实践层面上存在的问题。相对集中行政处罚权后，执法主体单一，执法责任更加明确，方便了群众的监督，有利于提高执法效能。

　　第三，通过示范带动，整体推进依法行政。城市管理是社会管理的重要领域，城市管理领域相对集中行政处罚权后，为在其他领域改革执法体制提供了借鉴。《办法》规定，城市管理以外的领域和风景名胜区的相对集中行政处罚权工作可以参照执行，这为其他领域的行政执法体制改革提供了明确的法律依据，为整体上改革行政管理体制、推进依法行政奠定了制度基础。

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