20世纪的中国学校体育法制探析

　　1.前言

　　20世纪的中国，经历了三种不同的社会制度，走过了三个不同的人类历史阶段。百年间，不同思潮激荡国人的心灵，不同政府关切民众的福祉，不同需要促进体育的发展。据国际体育科学和教育理事会（ICSSPE）主席Tepper博士1999年的调研：“在126个国家样本中的92%认为体育教育在法规上是有要求的。”体育（PE）这一基本的人权也进入了我国法制的轨道，尤其是学校体育法制这一世界各国普遍重视的问题在我国终于得到了发展。国家开始运用法律手段对学校体育实施规划、指导、协调和控制，使学校体育在各个时期都取得了不同程度的进步。为了总结历史经验，逐步制定出与社会主义市场经济体制相适应，与学校体育发展规律相符合的学校体育法制体系，有必要对我国学校体育立法的发展轨迹作一梳理。因此，本文拟对100年来我国学校体育法制的发展历程和经验教训作一探析。希望对我国学校体育法制有所了解，对我国学校体育法律的发展及制定有所借鉴。

　　2.研究方法

　　本文通过文献检索法，整理相关论文30余篇、论著10余部和法规100多项，以逻辑分析方法和历史研究方法分析了我国20世纪学校体育法制的立法背景、立法宗旨、立法技术、立法程序和立法缺陷等方面，并得出了结论和建议。

　　3.结果与分析

　　对法制的认识有多种，包括法律制度说、合法性的制度说和民主制度说等几种，第二、三种学说由于赋予法制以价值内容，导致了理解上的缩小和扩大。有学者认为：“法制就是法律制度，是法律所规范的制度，包括立法制度、司法制度、执法制度，当然这一切都离不开制度的表现形态——法律，法律制度是由法律规范所构成的。” 笔者同意这一观点，但是笔者以为法制中的司法制度和执法制度是就法律总体而言的，具体到学校体育法制并没有特殊的司法制度和执法制度，因此本文的论述主要围绕与学校体育直接相关的法律规范进行，而不涉及一般意义的司法制度和执法制度。以下笔者按照历史线索先对学校体育法制状况作一梳理再行比较。

　　3.1.1901年至1911年清末的学校体育法制

　　3.1.1.1901至1904年的学校体育法制

　　1901年清政府宣布实行新政，史称“清末新政”，1902年清政府开始大规模的“修律”活动，学校体育领域也有惠及。1902年清廷颁布《钦定蒙学堂章程》、《钦定小学堂章程》、《钦定中学堂章程》和《钦定京师大学堂章程》等钦定学堂章程。各章程一般皆开宗明义，以“调护身体”为宗旨之一，并设定了具体的课程教法和规则，同时对“体操课”的场地、设施、服装和环境均作了一些规定。 因政治社会因素，各章程未及实行即被废止。1903年至1904年期间制定并公布了《奏定初等小学堂章程》、《奏定高等小学堂章程》、《奏定中学堂章程》、《奏定高等学堂章程》等奏定学堂章程。章程对“体操”教学的宗旨也开始转变为“强壮国民之气体”，已隐约可见军国民体育思想的苗头。该类章程规定“体操课”为各级各类学校必修课，内容以“兵式体操”为主，规定了体操课的课时，从而初步奠定了体育在我国教育中的地位。 也有学者认为颁布《奏定学堂章程》标志着我国近代新教育制度的建立，并从此确定了近代学校体育的地位。 《奏定学堂章程》一直施行到清王朝覆灭。

　　3.1.2.1905至1911年的学校体育法制

　　1905年的三项重大事件对中国的学校体育法制影响深远，首先是清政府宣布废除“科举制”，其次是历史性的成立了正式的、专门的、独立的中央教育行政机构——学部。 最后是五大臣出洋考察宪政，并于次年清廷宣布“预备立宪”。三大事件使得学校体育法制在立法宗旨、原则、机构等方面都发生了变化。学部在这一期间发挥了重要作用。如1906年学部通令全国《通行各省推广师范生名额电》，令于省城师范“附设五个月毕业之体操专修科，授以体操、游戏、教育、生理、教授法等，以养成体育教习”。有学者认为，这一通令奠定了我国师范体育教育的基础。 在1906年的《学部奏请宣示教育宗旨折》中，明确提出“凡中小学堂各种教科书，必寓军国民主义”。 可见，军国民教育已正式成为学校教育包括学校体育的宗旨。1907年清廷颁布《奏定女子小学堂章程》和《奏定女子师范学堂章程》，说明女子体育正式受到了统治者的重视，然而章程“要义”中又提出“女子必身体强健，斯勉学持家，能耐劳瘁。”显然，对女子的社会角色认识仍未走出封建思想的束缚。

　　3.2 1912年至1949年中华民国政府时期的学校体育法制

　　3.2.1.1912年至1924年的学校体育法制

　　这一时期，各地军阀混战，基本没有成型的体育法规问世。与国民政府统一中国后，大规模的制定体育法规相比，这一时期可谓是近代体育法制的一个过渡期，也有学者将其与“清末新政”时期合称为“近代体育的具体实施”期。 当时的教育部公布了一些《校令实施细则》，对学校中体操科的具体开展做了布置。1919年后，随着自由、民主思想在中华大地的广泛传播，人们对军国民体育的观念产生质疑。如1919年10月第五次全国教育联合会决议案中指出“近鉴世界大势，军国民主义已不合新教育之潮流，故对于学校体育自应加以改进。” 各类学校遂废止“兵操”，美国实用主义的教育理念逐渐占据主流。1922年，北洋政府仿效美国学制制定和颁布了新学制，“兵式体操”课被教育部正式废止。1923年公布的《新学制课程标准纲要》正式将“体操科”改为“体育科”。

　　3.2.2.1924年至1937年的学校体育法制

　　这一时期，学校体育法制得到空前发展，各种体育法规不断问世，在此基础上，我国近代的体育制度正式形成。然而，实用主义、国粹主义和法西斯主义三种思潮又制约了学校体育法制的进一步发展。1928年，国民党政府大学院召开了第一次全国教育会议，通过了对高中以上的学生实行军事训练的决议案。 同年，公布的《大学组织法》《中学校法》《师范学校法》等法令，对学校体育都有专门规定。1929年年4月16日国民党政府正式公布了《国民体育法》，这是中国历史上第一部体育法，该法共13条，对青年人参加体育活动的义务、体育目的、体育授权立法机构、公共体育场所的设置、体育理论研究、体育教员资格、体育团体、奖励措施、实施体育的方法等方面作了原则规定。1932年8月，召开的“全国体育会议”，拟订通过了《国民体育实施方案》。这一时期的重要特点是体育行政管理机构上，既有政府中直属于教育部的“体育委员会”，也有属于国民党党部直接控制的“国民党中央党部体育科”和“国民党中央训练总监部体育科”，并且两套机构都可以管理学校体育中的事项和制定学校体育法规。

　　3.2.3.1937年至1949年的学校体育法制

　　在前一时期立法的基础上，国民政府教育部于1940年3月公布了《各级学校体育实施方案》。其内容有目标、实施纲要、行政组织、经费设备、体育时间、体育课、早操、课外活动、运动竞赛及表演、野外集体活动、健康检查及成绩考核等各方面。这是中国近代史上第一个比较全面的学校体育实施方案。 由于抗日战争爆发，国民政府急需兵源，国民体质却虚弱不堪，这促使当局更关注体育的具体实施。1940年10月10日，教育部在重庆召开了全国国民体育会议第二次大会，蒋介石在会上强调：“今后抗战建国的教育，就是要注重体育，重秩序，守纪律。” 这种形势下，1941年9月9日，国民政府公布了修订后的《国民体育法》，规定“教育部主管全国体育行政”，增加了体育教师及体育指导员进修和保障的原则规定，增加了“国民体育实施之经费，应列入各级政府预算”。主管机关、体育师资和体育经费的立法规定，使得学校体育的开展更具有现实意义。这一时期发生了一个插曲，1942年初，教育部呈行政院批准，颁布实施了《体育节（九月九日）举行办法要点》设置了全国性的体育节。这是我国历史上第一个由政府规定的体育节。体育节不仅推动了我国的社会体育，也对我国的学校体育活动有促进作用。

　　3.3.1949年至2000年中华人民共和国的学校体育法制

　　3.3.1.1949年至1956年的学校体育法制

　　进入社会主义改造时期，学校体育法制也发生了新的变化。学校体育主要是为适应政治、国防和劳动生产的需要。由于缺乏执政经验，过分强调学习苏联，法律文本主要以领导人或群众组织的“指示”形式出现，许多关乎国计民生的重大问题也没有以规范性法律文件的形式确定。从立法的范围看，基本是局限在学校体育教学、课外体育锻炼两个方面。 尤其缺乏政府与体委及社会团体之间关系、高等学校体育实施等方面的立法。

　　3.3.2.1957年至1965年的学校体育法制

　　这一时期学校体育的功能定位发生了变化。1960年国家体委、教育部和团中央联合发布了三个通知，分别要求在青少年中大力开展游泳、小足球和运动竞赛，明确了学校应成为培养优秀运动员的基地。有关学校运动训练、运动竞赛的法规明显增多，体育发展重点由学校体育转向竞技体育，学校体育也向竞技化方向发展。立法技术上朝规范化方向发展，法律文件多以“暂行条例”、“工作办法”和“草案”等形式出现，表明法规内容缺乏严谨性，立法程序有待修正。总体上领导人的讲话、行政措施仍发挥主要作用。

　　3.3.3.1966年至1978年的学校体育法制

　　“文化大革命时期”，全盘否定以往的体育成就，各项工作全面瘫痪，学校体育严重倒退，体育法制建设也不例外。直到1971周恩来肯定文化大革命前17年的体育工作成绩后。才得到改善，制定了一些零星体育法规，如1975 年修订公布了《国家体育锻炼标准条例》。 这一状况直到1978年年底，党的十一届三中全会召开才有根本转变。

　　3.3.4.1979年至2000年的学校体育法制

　　十年动乱后，党和国家领导人充分意识到民主和法制在国家政治生活中的重大意义。法制建设伴随着改革开放的不断扩大得到空前发展，1982年《宪法》为学校体育法制的发展提供了指引。在体育法制方面，自1979年“扬州会议”后，教育部与国家体委联合颁布与试行了《中小学体育工作暂行规定》和《高等学校体育工作暂行规定》。1990年3月，在上述《暂行规定》试行十年的基础上，国务院批准颁布了《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》，标志着我国学校体育卫生工作真正进入了法制轨道。 为了有效地贯彻实施两个《条例》， 教育部又制定和颁布了与两个《条例》相配套的一系列学校体育卫生行政法规，从课程建设到体育教学；从课外体育锻炼到课余训练竞赛；从体育卫生器材配备到师资队伍建设；从中招体育考试到学生体质健康评价；从体育传统项目学校管理到体育后备人才与高水平运动员的培养；都作了具体立法安排1995年10月1日起实施的《中华人民共和国体育法》是学校体育法制发展的重要里程碑。该法设《学校体育》专章，对学校体育的实施、课程、课时、场地、师资、体质监测等重要事项予以法律规定。这一时期建立了30多项体育法规。学校体育各个系统的法规相继颁布，初步形成学校体育法规体系。但是学校体育立法的位阶仍然较低。据统计，该段时期法律层级的仅有一项，行政法规层级的仅有三项，其余的皆为部委规章。 纵观本时期，虽然加快了立法步伐，建立了较可行的立法制度，加强了法治机构建设及立法规划，全面清理体育法规及加强理论研究。但行政机关和公民的法律意识淡漠，体育工作某些方面尚无法可依且执法监督体系未建立。所以要“依法治体”、“以法兴体”还需艰苦长期的努力。

　　3.4.清政府、民国政府和中华人民共和国政府学校体育法制比较

　　20世纪不同历史时期的学校体育法制由于社会制度、政治体制、国际环境和经济文化条件的不同，呈现出不同的特性。本文仅从立法宗旨、立法机构、立法范围、立法技术和立法程序的角度作一比较。

　　3.4.1.学校体育法制的立法宗旨和目的

　　清末时期，由于倍受西方列强欺凌，军国民体育思想在学校体育法制中占主导作用；北洋政府在学校体育方面主要颁布了一些具体实施方案，体育宗旨没有根本改变；国民政府时期，前期受到美国实用主义教育思想的影响，体育之目的 “使能耐各种职业上特别劳苦为必要效用”，后期由于连年战乱，逐渐蜕变为“达到全国国民具有自卫卫国之能力为目的”。中华人民共和国学校体育法制的宗旨和目的始终坚持“发展体育运动、增强人民体质”，这也是社会主义制度决定的。

　　3.4.2. 学校体育法制的立法机构

　　清末时期的学部作为专门的教育行政主管部门，拟订了清末大部分的学校体育法规，当然，清王朝的最高权力者——皇帝，仍然掌握最高的立法权。民国时期的学校体育立法机构数次变更，直到蒋介石统治时期，政府和国民党分别掌握学校体育的立法权，一方面使得学校体育法制表面一片繁荣，另一方面学校体育的基本原则、具体实施混乱不堪，民众根本未有惠及。中华人民共和国的学校体育法制虽然在一段相当长的时期，领导人的个人角色较重，客观上维护了学校体育法制的集中统一，这对社会主义学校体育法制创立同样有着重要的作用。1982年《宪法》实施后，全国人大及其常委会、国务院、教育部和国家体委（体育总局）在各自的权限范围内，制定和修改学校体育法律法规。

　　3.4.3. 学校体育法制的立法范围

　　清末时期的学校体育立法主要是引入西方的学制，建立和具体实施学校体育制度，因此基本是学堂章程，课程纲要等体育教学上的规定，至于运动训练、运动竞赛、运动伤害、体育经费等根本未进入统治者的视野。民国期间，学校体育的法制主要还是集中在体育教学上，比如课时、课程标准、师资、场地等要求。相较前一时期，设定的一些措施更具“仁道”，出于战备兵源的考虑，对于体育经费和运动竞赛也有了一些原则规定。中华人民共和国时期的立法范围呈现不断扩大的趋势，初期也是以建立学校体育制度为目标，立法局限于学校体育教学和课外体育锻炼范围。随着人们的物质文化需求和国家的政治地位不断提高，学校体育的立法范围也不断扩大，涉及体育教学、课外锻炼、运动训练、运动竞赛、体育经费、体育科研和学校体育团体等等方面。但是，学校体育立法仍存在很多盲点，如有学者指出“体育教师的权益保障问题，诸如评职定级、工作量计算、室外作业补贴、服装发放、工伤处理等问题，还没有相关的明确规定” ，也有学者指出“体育教师配备标准和工作量标准法制化应成为必要” .

　　3.4.4. 学校体育法制的立法技术和程序

　　立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。 清末时期的学校体育立法主要由社会贤达、留学归国者和西方教育家参与起草、拟订，最终由皇帝颁发实施，或者由学部通令全国具体实施一些措施。由于大部分都是抄袭西方国家的具体实施方案，因此立法技术和程序简单、粗陋。国民政府时期，在《国民体育法》中出现明确的授权立法规定，这是立法技术的一个进步。但由于大量的战时特别法和多部门干预立法的因素，使得这一时期的法律规定相互矛盾者众多，立法上的严谨性无从谈起。立法程序上由于战时特别法的存在，也形同虚设。中华人民共和国初期，立法技术粗糙，领导人的言论和行政措施替代了法律的地位。随着“依法治国”的不断深入，立法技术和程序逐渐受到重视。1987年7月国家体委发布了《关于制定体育法规程序的规定》，2000年全国人大通过了《立法法》。我国立法技术和程序上结出丰硕成果，比如法规制定程序中的讨论、审议、修改与补充的严谨性，《暂行条例》、《试行条例》、《实施条例》的渐次过程，法的名称和法的内容开始规范，法的构造上的编、章、节、条、款、项、目的逻辑顺序和总则、分则、附则的区分，以及先制定条例，后颁布法律的谨慎态度，法规清理及整理汇编的开展等等，学校体育法制也同样具备这样的优点。

　　4.结论与建议

　　4.1.结论

　　近年来，学者们对学校体育法制存在的缺陷和发展对策作了不少研究，一般认为：法规形式上，部门学校体育规章多，国家层次的立法少；适用范围上，调整学校体育系统内部关系的法规多，涉及学校体育社会化方面的法规奇缺；学校体育管理的立法多，保护学生参与体育权利的立法少，体现学校体育改革思想和成果的法规较少等等。笔者经过研究认为：

　　（1）20世纪的中国学校体育法制和我国各项事业一样经历了一番曲折发展的过程。不同历史时期的不同政治、社会和经济需求直接或间接的促进了学校体育法制的发展。

　　（2）从历史看，学校体育法制和学校体育成正比例关系。体育法规的完备与否，与体育的发展存有密切的关系；检视中国体育法规的发展，正与其体育发展的轨迹相符。

　　（3）从内容看，学校体育立法的内容不完善，立法质量不高，法律规则的可操作性不强，法律责任规定不完备，法律实施的保障机制不够健全，缺乏必要的监督措施和救济手段。

　　（4）在观念上，重学校体育管理，轻学生、体育教师的权利保护。重国家权力配置、轻国家义务设定。

　　4.2.启示

　　对结论的再次审视，我们似乎可以得到一些启示，比如为什么我国学校体育和社会体育的衔接效果这么差，今后学校体育立法是否可以在这两者的主管部门、协调机制和绩效考核等方面做出调整；为什么学校体育立法基本仅调整学校体育系统内部，体育是全社会的事业，今后的学校体育立法是否可以跨越学校、跨越体育、最终通过各个部门协作使体育成为全社会各种力量支持的事业；为什么当初学校体育的竞技化会受到立法的如此青睐。当人们的生活水平提高后，今后的学校体育立法是否应更加关注人们对生活质量和身体健康的需求。

　　4.3.建议

　　环视百年学校体育法制，立法的规定只是为民众参与体育提供了依据，更重要的是既存的法律资源可以得到有效利用，法律得到有效的实施。国际体育科学和教育理事会（ICSSPE）主席Gudrun Doll-Tepper博士指出：“在126个国家样本中的92%认为体育教育在法规上是有要求的，但是很少国家在实际上实施他们的法规要求。从全球来看，大约30%的体育教育都让路给其他的课程。” 我国的情况据统计，截至2000年，全国有18%的学校开不出体育课，近50%的学校难以落实每天1小时的体育锻炼时间。 正是基于这一现状和笔者的研究结果，笔者提出以下建议：

　　（1）当下最紧要的是增加学校体育法律的可操作性，完善法律责任制度，使我们的学校体育法律真正长上 “牙齿”。

　　（2）最根本的是实现学校体育“法制”向学校体育“法治”的转变，培养民主观念和权利意识，创造法律人文环境。

　　陈华荣·苏州大学体育学院攻读教育学博士学位